Uruguay

Giel Ton et Henri Hocdé

ESFIM soutient la Fédération des coopératives agricoles (Cooperativas Agrarias Federadas, CAF), qui rassemble 33 organisations réunissant environ 12 500 familles de producteurs (Agriterra-CAF, 2008). La CAF est une coopérative de niveau intermédiaire. Ses organisations membres sont des coopératives ou des associations de développement rural (sociedades de fomento rural) engagées dans la commercialisation groupée.

Quelques membres de la CAF, en particulier la coopérative laitière Coopérative nationale des producteurs de lait (Cooperativa nacional de productores de leche, Conaprole) et la coopérative lainière (Central Lanera Uruguaya, CLU) sont parmi les industries les plus importantes en Uruguay. Une grande partie des membres associés, pourtant, sont de petite taille, comparées aux grandes entreprises multinationales, qui, de plus en plus, offrent des services similaires. Les coopératives les plus fortes soutiennent la CAF principalement comme un instrument pour obtenir des politiques agricoles favorables, tandis que les plus petites cherchent un appui organisationnel. Dans sa « vision », la CAF souligne l’importance de cette fonction représentative :

« Positionner la CAF comme une organisation respectée et solidement ancrée dans le secteur agricole qui représente vraiment les entreprises coopératives dynamiques, et qui soit la voix de ses coopératives agricoles membres pour la promotion d’une croissance compétitive dans l’équité et la responsabilité sociale. » (CAF, 2006)

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Au cours des dix dernières années, le secteur coopératif en Uruguay a connu des changements profonds. L’Uruguay a traversé une crise économique entre 1998 et 2002. Cette crise résultait principalement des politiques monétaires de l’Argentine qui avait lié le peso au dollar américain et qui avait dû, en 2001, forcée par une grave crise de la dette publique, renflouer sa monnaie et restreindre les flux monétaires. Ce changement brutal de politique monétaire a affecté le système bancaire et perturbé considérablement l’activité économique, ce qui a mené à une baisse du pouvoir d’achat en Argentine et en Uruguay. Les revenus des ménages ont baissé de 20 % pendant cette période et la pauvreté a augmenté, même si elle est restée encore faible par rapport aux autres pays d’Amérique du Sud. Le secteur des coopératives a à peine survécu à la crise. Beaucoup de coopératives n’ont pu se maintenir qu’avec le soutien du gouvernement et de la Banque de développement de l’État (Banco de la República Oriental del Uruguay, BROU). La CAF a joué un rôle clé dans la coordination des négociations du secteur auprès du gouvernement pour obtenir un soutien après la crise, par exemple pour alléger les dettes. Une mesure importante a été prise en 2004 quand la compagnie étatique chargée du stockage des céréales au niveau national a transféré ses équipements au secteur coopératif, renforçant ainsi le patrimoine de ces coopératives. En 2005 nombre des coopératives qui avaient commencé à gérer les équipements de stockage en question sont devenues membres de la Copagran, une fusion de onze coopératives. Au début, cette organisation était fortement endettée, mais elle est redevenue solvable en offrant des capacités de stockage aux producteurs profitant ainsi du boom des prix du soja et d’une forte augmentation des superficies cultivées.

À partir de 2007, les prix de tous les produits de base agricoles ont augmenté, pas seulement le soja. Ceci a généré un boom dans les investissements agricoles et les activités économiques. Le marché des services des coopératives a augmenté très rapidement pour les intrants agricoles et les semences. Beaucoup d’entreprises multinationales sont entrées sur le marché. Même si elles sont devenues une concurrence pour les coopératives, il y avait un marché et une demande suffisantes pour que les coopératives continuent à se développer, à attirer des emprunts pour l’investissement en infrastructure et à élargir le champ de leurs services. Le secteur laitier guidé par la CONAPROLE a augmenté la production et a développé une impressionnante gamme de produits laitiers.

Le défi du plaidoyer

Le succès des membres de la CAF a eu un effet contre-productif pour l’organisation, qui est entrée en crise d’identité du fait que les coopératives se débrouillaient très bien toutes seules et n’avaient presque pas besoin d’elle. Par ailleurs, le financement de la CAF avait besoin d’être repensé. Entre 2004 et 2009, environ 50 % des revenus de la CAF venaient des contributions de ses membres, les 50 % restant provenant de financements de bailleurs internationaux, principalement Agriterra et le Conseil des Coopératives Suédoises (Swedish Cooperative Council, SCC) (Agriterra-CAF, 2006). Une grande partie de l’équipe technique de la CAF avait été recrutée sur financement de la coopération au développement pour mener des activités de renforcement organisationnel et développer un programme pour les jeunes. En 2010, la réduction des financements et la réticence des coopératives à financer ces services « non essentiels » avec les contributions des membres, a entraîné une réduction du personnel. Le départ à la retraite du directeur de la CAF, qui avait occupé le poste pendant plus de 25 ans, a entraîné une perte de la mémoire institutionnelle ainsi qu’un affaiblissement des contacts et des réseaux auprès du gouvernement. Gaston Rico avait été directeur dès la fondation de la CAF en 1984, et il en était la figure centrale pour le plaidoyer. Après sa retraite, le conseil et le nouveau directeur désigné ont eu quelques difficultés pour le remplacer. Le nouveau directeur, désigné en août 2010, confronté à de nécessaires coupes budgétaires, a entamé un le processus de changement de fonction pour la CAF qui, d’organisation délivrant un « service public » allait devenir une organisation plus utile en termes de plaidoyer pour ses membres. Pourtant, paradoxalement, ce changement s’est avéré difficile, les coopératives faisant montre de peu d’intérêt quant à l’action collective. Les coopératives n’avaient plus besoin du lobbying actif de la CAF pour obtenir un appui du gouvernement en urgence. Le remplacement du directeur exécutif en août 2011 a contribué à aggraver cette tendance. Le nouveau jeune directeur s’est retrouvé avec peu de personnel d’appui, peu de contacts au sein du gouvernement et beaucoup moins de demandes de la part de membres, ce qui lui laissait peu de possibilités pour des activités de plaidoyer et de renforcement organisationnel. La crise institutionnelle de la CAF s’est achevée en juillet-août 2012, quand, en partie grâce à ESFIM, le nouveau personnel de la CAF est parvenu à la repositionner comme un syndicat agricole leader ayant de l’influence dans l’élaboration des politiques gouvernementales.

Le processus de recherche collaborative

Les principaux problèmes par rapport à l’accès au marché ont été discutés lors d’un atelier national en mars 2009. Les résultats d’une étude préliminaire réalisée par CAF et AGRINATURA et dirigée par Santiago Cayota, consultant et Lourdes Pose, salariée de la CAF ont joué un rôle clé pendant l’atelier. Ces consultants ont discuté les dynamiques actuelles et les principaux défis concernant la compétitivité et la croissance sectorielle avec les spécialistes de chaque secteur agricole. Le rôle de la coopérative dans chacun des secteurs a été décrit et illustré avec des données disponibles. Pendant l’atelier, à partir d’un examen sur les différentes productions, une liste préliminaire d’environ treize principales contraintes a été établie et discutée. Ces contraintes ont été classées par ordre d’importance pour chacun des douze secteurs.

La méthodologie participative de l’atelier a été développée par Giel Ton, chercheur d’AGRINATURA et Lourdes Pose de la CAF. La liste préliminaire des principales contraintes a constitué un point de départ fondamental pour identifier les différents secteurs sur lesquels ESFIM apporterait un appui. Les problèmes clés ont été discutés et précisés en petits groupes le premier jour, puis classés et traduits en activités de plaidoyer le deuxième jour de l’atelier. Le plan d’action comprenait des actions à mener au niveau interne (par la CAF et ses membres) comme extérieures (par le gouvernement). Ce processus participatif a mené à la confection d’un programme pays pour ESFIM, élaboré en 2009, qui se concentrait sur trois aspects :

  • Le financement, la capitalisation interne et l’engagement des membres vis-à-vis des coopératives
  • La gestion des risques et l’assurance contre les risques agricoles
  • Le renforcement des capacités des membres du conseil d’administration et le développement organisationnel stratégique.

En décembre 2009, un deuxième atelier national a été organisé pour travailler sur le premier de ces trois aspects. Des exemples de bonnes pratiques en termes d’accords institutionnels et d’organisation interne permettant de résoudre les contraintes en matière de capitalisation ont été choisis au sein du secteur coopératif et de la CAF. Parmi ceux-ci, les certificats des membres de la CONAPROLE et la réapparition de la coopérative Cradeco (Cooperativa ruralista agraria del departamento de colonia) grâce aux contributions d’un groupe de membres ayant décidé d’investir dans la coopérative pour éviter la faillite. Un autre exemple de l’implication des membres a été celui de l’Union rurale des fleurs (Union rural de Flores) qui a développé une stratégie visant à distinguer les services aux membres de ceux pour les non membres. Les participants réunis en petits groupes ont discuté de la viabilité de ces instruments pour résoudre des problèmes similaires dans leurs coopératives. Le programme pays d’ESFIM comprenait une composante de suivi des études de cas détaillées visant à appliquer le concept d’analyse développé dans le projet de recherche comparative dénommée « Structures pour stimuler la commercialisation groupée ».

Au cours de l’atelier national en décembre 2009, une recherche a été menée sur la position des coopératives par rapport aux autres institutions reliant les petits producteurs aux marchés, entrant directement en concurrence avec les coopératives en matière de fourniture de services pour les producteurs, plus spécialement en matière d’agriculture contractuelle pour l’agrobusiness. La recherche s’est focalisée sur la loyauté des membres vis-à-vis de leurs coopératives. Un échantillon aléatoire de neuf coopératives a été choisi. Deux méthodes ont été employées : une enquête téléphonique auprès d’un échantillon de chaque coopérative et des rencontres avec des membres du conseil d’administration pour discuter les sujets. L’un des points principaux de la recherche était la vision des membres par rapport à un phénomène très particulier en Uruguay : les banques demandent des garanties personnelles de la part des membres des conseils d’administration au moment de prêter de l’argent. Cette condition dissuade les administrateurs de s’engager dans des stratégies d’entreprises dynamiques. D’autre part, il est intéressant de remarquer que les membres voient également un côté positif dans cette contrainte qui dissuade aussi les dirigeants de prendre des décisions risquées. L’étude a aussi évalué la performance sociale et économique des coopératives en Uruguay, repérant les différences de perception entre les coopératives et leurs membres quant à la performance des coopératives en termes de services et de gouvernance. Les données pour ce rapport ont été analysées par Sabrina Samson (WUR), qui a fait une analyse économétrique entre mars et juillet 2010. À travers l’analyse, deux indicateurs de performance sociale sont issus du questionnaire et ont été comparés avec les trois indicateurs de performance économiques : rendement des capitaux propres, chiffres d’affaires par membre et effets de leviers du capital externe.

Les résultats du plaidoyer

Le programme pays d’ESFIM qui proposait de poursuivre la recherche sur l’intelligence organisationnelle des coopératives n’a pas été développé du fait des changements mentionnés plus haut. La CAF a proposé de reformuler le programme pays d’ESFIM et, au lieu réaliser des études de cas, se centrer sur les politiques d’innovation qui constituent la colonne vertébrale de l’appui au développement du secteur privé en Uruguay. La pertinence de ce sujet est corroborée par la vitesse et la croissance avec laquelle le secteur agricole uruguayen s’est développé. L’agriculture est en plein essor, en première place grâce au résultat des activités du secteur commercial (principalement des entreprises internationales), qui peut générer des fonds pour l’investissement et attirer des ressources humaines très qualifiés. Ceci entraîne une grande densité d’innovations technologiques et de haut niveau de spécialisation. Les économies d’échelles permettent une productivité très élevée.

Les politiques économiques de l’Uruguay mettent l’innovation au centre de leurs préoccupations. L’Agence nationale pour la recherche et l’innovation (ANII) est une agence interministérielle crée en 2007, qui a commandé une étude sur l’innovation agricole en 2010. étant donné l’importance de ce sujet pour elle, la CAF a décidé de compléter la recherche faite par l’ANII avec une autre étude réalisée avec l’appui d’ESFIM, afin de donner une perspective sur l’innovation dans le secteur coopératif. L’étude de la CAF a souligné l’importance du capital social dans le secteur agricole et la pertinence d’institutions telles que les coopératives et la CAF même en matière d’innovation. L’étude a également identifié les points à améliorer pour encourager l’innovation dans le secteur coopératif.

Le conseil d’administration de la CAF a embauché des consultants en juillet 2011. Deux chercheuses, Lucía Pittaluga et Carina Narbondo, ont mené une suite d’entretiens avec des personnes clés dans le système d’innovation uruguayen. Elles étaient assistée par des conseillers de la CAF et de l’ANII/INIA. En septembre, les consultants ont développé le cadre conceptuel pour l’étude et l’ont discuté avec les chercheurs d’AGRINATURA au cours de trois téléconférences. Le cadre a ensuite été discuté avec le conseil d’administration de la CAF. Il expliquait les concepts importants dans le dialogue sur les processus d’innovation et a constitué la pierre fondamentale des réseaux d’innovations.

En novembre 2011 la CAF a engagé trois autres experts sectoriels pour conduire la recherche visant à identifier les obstacles auxquels l’innovation devait faire face et qui affectaient les coopératives dans trois secteurs : l’agriculture, le secteur laitier et l’élevage. Chaque secteur avait ses particularités en termes de compétitivité relative des coopératives et de défis logistiques pour chacune des chaînes de valeur. Les rapports sectoriels ont identifié les principaux sujets par rapport à l’innovation, des exemples de pratiques innovantes ayant eu du succès et a signalé les sujets de plaidoyer sur des politiques et instruments pour l’’innovation. Les résultats préliminaires ont été discutés par les consultants au bureau de la CAF, avec deux chercheurs d’AGRINATURA en juin 2012. Les rapports sectoriels ont permis aux salariés de la CAF et des coopératives de prendre conscience de l’importance du concept d’innovation et dévaloriser leurs pratiques dans les processus d’innovation. L’innovation est ainsi devenue un aspect remarquable dans les activités de relations publiques de la CAF. Les études de cas de processus d’innovation ont fourni des éléments pour de nombreuses présentations lors du Forum des coopératives agricoles (Foro Cooperativo Agropecuario CAF 2012), en août 2012. Parmi ces présentations, le partenariat appelé « Groupe blé » (Grupo Trigo) crée entre les coopératives et l’Institut national de la recherche agricole INIA, pour accélérer les tests et le lancement de nouvelles variétés de semences et les nouveaux accords entre les producteurs de sorgho en agriculture contractuelle et la fourniture d’alimentation animale à différents échelons de membres au sein des coopératives (Cooperativa Agraria Limitada de Aigua, CALAI). Ce Forum a été organisé au Parlement et avait pour objectif de repositionner le secteur coopératif au niveau de l’élaboration des politiques en Uruguay. Le Forum a réuni 160 participants pendant six heures de conférences, y compris des leaders de coopératives, des ministres, des parlementaires et des chercheurs. Ce fut un événement capital pour la CAF, signe d’une plus grande ouverture du ministère. delà petite équipe de salariés de la CAF a obtenu beaucoup d’appui et de financement au parlement et dans les ministères pour couvrir les dépenses. ESFIM a provisionné des fonds qui n’avaient pas été utilisés pour ce forum pour appuyer l’organisation d’un second événement en octobre 2012.

Les 5 et 6 octobre 2012, un second atelier d’ESFIM a eu lieu pour continuer à discuter des politiques relatives à l’innovation. Même si les consultants principaux n’ont pas réussi à présenter le rapport pendant l’atelier, les trois consultants sectoriels ont rédigé en commun un draft du document. Les résultats de la recherche ont été présentés par José Bervejillo, l’un des experts, au cours de la Conférence globale pour la recherche et le développement de l’Agriculture (CGARD 2012), le 30 octobre 2012 à Punta del Este. Cet événement a été pour la CAF une véritable opportunité de plaidoyer et de lobbying, avec une participation importante de l’INIA, celle du président de la république José Mujica et du président uruguayen du CGIAR, Carlos Pérez del Castillo. Le 31 octobre, les chercheurs d’AGRINATURA et la CAF ont discuté du retard dans la présentation d’un plan d’action concernant l’innovation dans les processus et les politiques agricoles. Il a été difficile pour les chercheurs d’appliquer leurs concepts sur les systèmes d’innovation aux réalités concrètes des coopératives. Les consultants ont achevé leur travail suite à ces discussions. La CAF a continué à préparer le rapport final, y incluant la plupart des rapports sectoriels et les idées plus conceptuelles de l’ensemble de l’étude. Un livre, intitulé « Les innovations dans les coopératives agricoles » a été édité et imprimé sur le rôle des coopératives dans les politiques d’innovations en mai 2013 (Bervejillo et Al., 2013).

Le partenariat

La CAF et le chercheur d’AGRINATURA ont tenu plusieurs téléconférences en vue du démarrage d’ESFIM et de la planification d’une réunion de lancement en mars 2009. Les activités de recherche d’ESFIM sur les priorités identifiées ont commencé au mois de septembre, avec une enquête pilote sur la motivation des agriculteurs pour soit devenir des membres actifs de la coopérative soit choisir des marchés et points de vente privés. En novembre 2009 L’approbation formelle du budget d’ESFIM pour 2009 a été obtenue auprès d’Agriterra en novembre 2009, mais seul un quart du budget requis a été alloué. Ces fonds ont été suffisants pour financer l’expert en politiques de la CAF et organiser l’atelier national. Cependant, les fonds pour continuer la recherche collaborative en 2010, n’ont pas assurés par EL&I-DGIS avant la fin 2010.

Le changement dans les priorités du programme pays Uruguay d’ESFIM, initialement « études de cas sur la fidélité des membres et la capitalisation » puis « politiques et processus d’innovation » est le fruit d’une décision consciente du Directeur et du Conseil d’administration de la CAF. Le chercheur d’AGRINATURA a accepté ces changements mais seulement après plusieurs téléconférences. La préoccupation principale du chercheur était d’obtenir des résultats transformables en actions concrètes pour la CAF. Le rapport principal du consultant était très abstrait et conceptuel. Le chercheur d’AGRINATURA a mis l’accent sur l’ajout de recommandations pour des politiques favorables et de cas illustrés afin d’accompagner le rapport général proposé pour toutes les coopératives sur les aspects concernant l’innovation. En juin 2012, le besoin de délivrer les résultats a été discuté par les chercheurs d’AGRINATURA, la CAF et les consultants embauchés. Il a été décidé de programmer des réunions régionales pour évaluer les découvertes effectuées par secteur puis développer un double processus : dans un premier temps aurait lieu la présentation des recommandations et des propositions de projet lors du Forum avec les parlementaires en août 2012. Deuxièmement, le consultant senior présenterait un rapport synthétique sur les processus d’innovation lors de la réunion annuelle de la CAF en octobre 2012. Le retard mis à élaborer des recommandations concrètes a été discuté le 31 octobre et un rapport final a été présenté en décembre 2012. La publication finale des résultats a été présentée par la CAF lors d’une rencontre nationale en juillet 2013.

Principaux enseignements

  • Des changements de personnel affectent la collaboration. Le travail en Uruguay a prouvé que les relations personnelles sont essentielles pour favoriser les partenariats de recherche. Les téléconférences initiales et les échanges en direct entre les membres entre décembre 2008 et mars 2009 ont favorisé une communication fluide suivie par une série d’activités de recherche de grande qualité. Le remplacement de Lourdes Pose, la personne chargée des politiques à la CAF en janvier 2010, associé au manque de fonds pour la recherche collaborative cette même année et au départ à la retraite du directeur en août 2010 a changé le scénario. Il a fallu plus d’un an pour relancer les activités de recherche et plaidoyer avec ESFIM.
  • L’agenda du plaidoyer fixe les dates limites nécessaires pour les consultants. La consultation sur les politiques d’innovation a pris beaucoup de temps, plus qu’il n’était prévu. Une partie du financement a été destinée aux consultants externes et presque rien pour le personnel de la CAF, qui cofinançait. Résultat : le suivi et la pression sur les consultants afin qu’ils présentent leurs résultats ont été réduits. La mise en place d’un agenda pour le plaidoyer à haut niveau a rendu nécessaire d’avoir des résultats de recherche. Cela a mis en évidence les retards dans la livraison des résultats de la recherche, et permis de voir que les délais devraient être contrôlés par la CAF pour plus d’efficience.
  • L’appui a aidé à la continuité du projet. La CAF a considéré que l’apport des deux chercheurs d’AGRINATURA à la recherche avait eu un rôle clé. Elle a été particulièrement satisfaite de la visite sur le terrain de Henri Hocdé, qui lui a permis de mieux voir les bénéfices de la recherche, et des entretiens entre Giel Ton et les chercheurs responsables pour façonner et finaliser la recherche.
  • Des perspectives externes sources d’apprentissage interne. L’appui d’AGRINATURA a été spécialement apprécié par la CAF pour avoir permis aux coopératives d’apprendre de leurs expériences respectives et de celles d’autres petits producteurs engagés dans l’innovation agricole. La technique de cartographie des processus d’innovation dans les coopératives après chaque visite d’étude a été très utile pour lancer les discussions avec le conseil d’administration de la CAF et préparer des présentations pour l’extérieur. Les entretiens ont aussi aidé le nouveau directeur de la CAF à entrer en contact avec l’histoire et les dynamiques d’un secteur qu’il connaissait à peine. Il a semblé clair que le personnel du bureau national n’avait que peu d’opportunités d’obtenir des informations sur le fonctionnement économique interne des organisations membres. Des visites avec des personnes externes peuvent permettre ce genre d’aperçu, elles peuvent aussi ouvrir des portes aux autres parties prenantes (gouvernement, etc.), qui, sans cela, seraient restées closes.

Remerciements

Les auteurs tiennent à remercier pour leur soutien dans les premières années des activités d’ESFIM Lourdes Pose, Gabriela Quiroga et Gastón Rico. Ils remercient également Luis Frachia, Ruben Barboza, Mario Mondelli, José Bervejillo. Et Gabriel Giudice, Lucia Pittaluga, Carina Narbondo et Miguel Sierra pour la recherche sur l’innovation.

Références
J. Bervejillo, G. Giudice, M.-P. Mondelli, G. Ton, H. Hocdé, L. Pittaliga, C. Narbondo, M. Sierra, L. Frachia et R. Barboza (2013) Innovaciones en las Cooperativas Agrarias Federadas. Montevideo : ESFIM-CAF, mai 2013.