Phillipines

Frédéric Lançon

Les Philippines occupent une place distinctive au sein des économies émergentes asiatiques du Sud-Est asiatique. Si l’on compare les principaux indicateurs de développement des Philippines avec ceux des pays voisins ayant une population similaire (tels que la Thaïlande, l’Indonésie et le Vietnam), on s’aperçoit que, même si le Pib moyen par habitant a augmenté dans les quatre pays, la croissance a été plus rapide en Indonésie et au Vietnam. Aux Philippines, le Pib par habitant a été multiplié par 1,6 entre 1990 et 2010, tandis qu’en Indonésie et au Vietnam il a été multiplié respectivement par 2,2 et 3 fois, et par 1,4 en Thaïlande. Même si cette croissance plus lente aux Philippines et en Thaïlande peut s’expliquer par un Pib moyen par habitant initial plus élevé dans ces deux pays, il faut souligner que cette position initiale favorable ne s’est pas traduite dans une diminution du taux de pauvreté actuel aux Philippines. En 2010, d’après les chiffres de la Banque mondiale, 27% de la population des Philippines vivait sous le seuil de pauvreté, tandis qu’en Indonésie et au Vietnam ce taux était de 15 % et, en Thaïlande, de 9 %. En somme, la croissance des Philippines au cours des dix dernières années a eu un impact relativement plus faible en matière de réduction de la pauvreté que dans les pays voisins.

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Les Philippines se distinguent également des autres pays dans la mesure où de la part de l’agriculture dans l’économie nationale a diminué plus rapidement qu’ailleurs. La part moyenne de l’agriculture dans le montant total di Pib a baissé de 19 % dans les années quatre-vingt-dix, pour arriver à une moyenne de 13 % entre 2000 et 2010, cette part ayant, sur la même période, été 15 % en Indonésie et 21 % au Vietnam, et augmenté de 10 % à 12 % en Thaïlande. Dans la même ligne, le taux d’urbanisation a aussi augmenté davantage aux Philippines que dans les autres pays, ce qui illustre à nouveau le déclin du secteur agricole. La diminution rapide de la part de l’agriculture dans l’économie se traduit par une réduction de la part des produits agricoles et alimentaires dans la totalité des exportations, tandis que les importations alimentaires sont plus importantes que celles des autres grands pays du Sud-Est asiatique. La structure du commerce des produits agricoles reflète la spécialisation de l’agriculture philippine, où les exportations sont dominées par des produits à assez forte valeur ajoutée fabriqués par l’industrie agroalimentaire (par exemple, coprah, bananes, ananas, jus de fruits). Dans le même temps, les pays accuse un déficit commercial en termes de produits alimentaires de base (alimentation humaine et animale), riz et blé étant les principaux produits importés.

Ces indicateurs reflètent aussi les difficultés auxquelles l’agriculture des Philippines et en particulier les petits producteurs sont confrontés pour répondre aux demandes d’un marché urbain en expansion, tout en n’ayant pas la possibilité de réduire le niveau de pauvreté dans le monde rural. La production agricole se développe dans un environnement très précaire, marqué par des catastrophes climatiques récurrentes, telles que des typhons, des inondations et des glissements de terrain. Par ailleurs, le contexte insulaire et montagneux de la campagne philippine engendre des coûts élevés pour relier des zones dispersées et éloignées aux principaux marchés. Enfin, le secteur agricole se caractérise par une répartition très inégale des terres, avec environ 3 millions de foyers ruraux qui possèdent une moyenne de 2 ha de terres coexistant avec 13 000 propriétés privées allant jusqu’à 20 000 ha.

Combiner des stratégies de réduction de la pauvreté rurale et des objectifs de sécurité alimentaire pour une croissance urbaine rapide, dans une économie agricole si polarisée, a été et demeure une tâche difficile pour les gouvernements philippins successifs. Alors que l’intervention de l’État dans la commercialisation des cultures vivrières (riz et maïs) et le contrôle des importations alimentaires a toujours été l’un des instruments politiques principaux pour soutenir le développement de l’agriculture, ces options ont été peu à peu reconsidérées dans le cadre des accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de l’intégration croissante des Philippines à la zone de libre échange (ZLE) de l’ASEAN. Ce nouveau contexte demande au gouvernement de redéfinir radicalement sa politique agricole et les instruments utilisés pour la mettre en œuvre. Dans quelle mesure cette ouverture croissante de l’agriculture des Philippines à la concurrence mondiale peut-elle se faire sans menacer les débouchés des petits producteurs et des agriculteurs les plus pauvres ?

Les organisations paysannes jouent un rôle actif dans ce débat, elles disposent d’une longue expérience en matière de lutte politique qui date de l’époque de l’opposition au pouvoir colonial et à la dictature de Marcos. La scène politique actuelle tourne autour des stratégies de dynasties politiques puissantes construites sur la base de relations étroites avec les circonscriptions locales. Cependant, les Philippines bénéficient d’institutions politiques actives et opérationnelles au sein desquelles divers groupes sociaux maintiennent leur pouvoir à travers un processus démocratique qui s’est montré solide, ayant même traversé plusieurs crises tout au long de ces années. Les politiques et les débats politiques se sont révélés efficaces au moment de façonner le cours des politiques publiques. Par conséquent, les Philippines offrent un contexte relativement favorable pour appliquer le paradigme d’ESFIM puisque les organisations paysannes ont une expérience pour faire entendre leur voix et pour faire du lobbying sur le terrain des politiques.

La Fédération des producteurs libres (Federation of Free Farmers, FFF) a été chargée de mettre en œuvre le programme d’ESFIM pour les Philippines. Cette organisation a été fondée en 1953, elle est l’une des plus anciennes organisations paysannes du pays. La FFF a une fédération chargée des activités de plaidoyer et de la participation des agriculteurs au dialogue politique. Elle compte aussi avec une branche commerciale nommée Coopérative de la Fédération des producteurs libres (Federation for Free Farmers Cooperative, Inc., FFFCI). chargée des activités économiques et d’appui aux producteurs (commercialisation collective, conseils techniques et de gestion, formation des membres de la FFF). La vision de la FFF, qui souhaite renforcer les agriculteurs à travers la participation à des processus démocratiques et à promouvoir des réformes se distingue de celle d’organisations philippines plus radicales sur la scène politique. La FFF a une langue tradition d’échanges et de négociations avec de plusieurs instances politiques (gouvernement, parlement, etc.) pour donner son point de vue et influencer autant que possible les réglementations et politiques publiques qui façonnent la transformation de l’agriculture philippine. La FFF, en particulier, a joué un rôle fondamental dans le débat à propos de l’adhésion des Philippines à l’OMC et de son impact potentiel sur le monde rural. Par ailleurs, la direction forte et charismatique de la a eu une forte présence sur la scène internationale : Raúl Montemayor, directeur national de la FFF, a été l’un des vice-présidents de la FIPA et la FFF a participé à plusieurs initiatives et projets régionaux et internationaux.

Le défi du développement

L’objectif spécifique et le contenu du projet de collaboration d’ESFIM aux Philippines a été conçu lors d’un atelier de deux jours organisé en février 2009. Tandis que le processus, dans lequel le projet de collaboration a été défini était conforme à la méthodologie d’ESFIM, le contenu divergeait dans une large mesure des actions habituellement attendues dans le contexte d’ESFIM. Au lieu de dresser une liste complète de tous les obstacles à l’accès aux marchés des petits producteurs et d’établir des priorités, l’atelier s’est focalisé sur l’évaluation d’un seul objectif : la mise en œuvre d’une bourse d’échange des produits agricoles de base se basant sur un système de commerce électronique afin d’améliorer la transparence et l’efficacité du marché.

Des initiatives similaires de mise en place d’une bourse d’échanges de produits agricoles de base fondée sur une plateforme électronique ont été réalisées d’autres pays en voie de développement, spécialement en Afrique subsaharienne et en Asie. Dans le cas des Philippines, l’initiative faisait suite à d’autres actions initiées par l’Autorité nationale de l’alimentation (National Food Authority, NFA), qui avait notamment conçu et tenté de mettre en œuvre un système de bourse d’échange électronique pour le maïs, avec un système de récépissé d’entrepôt, des installations de traitement et de triage, etc. Une évaluation conjointe de la NFA et d’autres institutions agricoles, y compris la FFF, sur les problèmes rencontrés au cours de cette première initiative a conclu qu’il fallait partager la conception de ces systèmes avec tous les acteurs impliqués dans le commerce agricole (industries agroalimentaires, commerçants, producteurs et NFA). ESFIM a été considérée comme une opportunité pour soutenir ce processus de participation dans la conception d’un système de bourse d’échange amélioré. L’atelier a déterminé une liste de conseils sur le développement de bourses d’échange de produits agricoles et leur mode opératoire. En outre, les mesures à prendre ont été répertoriées et intégrées dans une première proposition de projet.

La priorité donnée par la FFF au système de bourses d’échanges doit être replacée dans le contexte des Philippines. Le pouvoir important des plus gros commerçants combiné avec les obstacles physiques qui augmentent les coûts de commercialisation dans l’ensemble du pays (par exemple, la distance et les points d’approvisionnement et de vente dispersés dans l’archipel) ont été considérés comme les principaux obstacles à l’amélioration de la position de petits producteurs sur le marché. En outre, la vague de réformes dans l’intervention publique sur les principaux marchés agricoles a mené à une redéfinition du contexte institutionnel dans lequel ces marchés opèrent et, en particulier, du rôle de la NFA, l’Office de commercialisation des Philippines. Pour les représentants des producteurs et spécialement pour la FFF, la réforme de la NFA constitue un sujet important. Alors même que les partenaires d’ESFIM aux Philippines reconnaissent les critiques sur les lacunes de la NFA, trouver de nouveaux mécanismes ou des dispositifs institutionnels qui pourraient réduire au maximum les asymétries du marché et les inégalités du pouvoir reste à faire.

Le soutien à la recherche collaborative

L’orientation et le format imprévus du projet de collaboration philippin ont suscité des inquiétudes au sein de l’ équipe AGRINATURA et FIPA du projet. Des questions ont été soulevées quant au risque de centrer le projet de collaboration sur un seul domaine thématique aux dépens d’autres sujets stratégiques. Une autre partie de la discussion concernait l’impact prévu de la bourse d’échanges dans l’inclusion de petits producteurs au marché, car ce genre de projet est généralement plus utile aux gros producteurs qu’aux petits. Un consensus a été trouvé pour soutenir le projet philippin, à la condition que les fonds d’ESFIM soient attribués plus spécifiquement à l’évaluation des impacts de la bourse d’échanges en faveur des petits producteurs.

Le retard du financement en 2009 a permis de réviser et de rationaliser la proposition initiale. La première version de la proposition de projet comprenait un large éventail d’actions, depuis la recherche sur les aspects légaux associés à la mise en œuvre de la bourse au lancement d’un projet pilote. La version révisée a mis l’accent sur comment les petits producteurs pourraient profiter du plan de commercialisation proposé par le système. La recherche collaborative comprenait quatre composantes :

  1. Une enquête de référence pour le riz Paddy et le maïs
  2. Le suivi et la documentation de la mise en œuvre de la bourse
  3. La préparation du matériel pour les ateliers sur la bourse à l’attention des petits producteurs et des autres parties prenantes
  4. La tenue des ateliers

L’objectif de l’enquête était d’avoir une compréhension actualisée des pratiques de commercialisation des petits producteurs et une meilleure connaissance de leur perception des problèmes de commercialisation et de leur intérêt potentiel pour la bourse. Le suivi et la documentation de la mise en œuvre de la bourse visaient à relever les différentes étapes suivies par le système. Comme déjà mentionné, plusieurs bourses de marchandises ont été initiées à travers le monde ces dix dernières années, mais l’équipe d’ESFIM aux Philippines n’a trouvé qu’un nombre limité de références sur la mise en marche de ces initiatives et la manière dont elles ont été développées. En conséquence, il a été décidé de produire un document qui pourrait être utilisé comme référence sur l’expérience de système de bourse d’échange de produits agricoles. L’organisation des ateliers avec des producteurs et autres acteurs avait pour objet de faciliter les échanges d’informations et les discussions sur la bourse. Afin d’avoir un débat productif focalisé sur les aspects pratiques de l’utilisation de la bourse, il a été décidé de développer un jeu simple simulant comment le système fonctionne ; ce moyen pouvait permettre aux personnes ayant un faible niveau d’éducation de comprendre le fonctionnement de la bourse.

Le projet a été mis en œuvre et coordonné par le directeur national de la FFF, qui a apporté une grande expérience et maîtrise des questions de développement rural aux Philippines. Il a aussi compté sur l’appui de deux consultants expérimentés en matière de commercialisation agricole. Cette équipe centrale faisait partie du comité de pilotage mis en place sous les auspices de la NFA pour suivre la mise en œuvre effective de la bourse. Le lien fort entre le développement de la bourse et la recherche collaborative d’ESFIM a permis à la FFF de prendre part au processus d’apprentissage associé au développement et à la conception du système. Par exemple, le directeur national de la FFF a participé au voyage d’étude organisée par la NFA dans trois pays d’Afrique subsaharienne où des bourses d’échanges de produits agricoles de base étaient opérationnels ou en voie de mise en œuvre. À travers ces activités, la FFF a également pu faire remonter les points de vue et les préoccupations des producteurs lors des débats du comité de pilotage et contribuer de façon importante aux débats sur l’impact potentiel du projet de bourse.

L’analyse de l’enquête de référence sur les pratiques de commercialisation a signalé que la bourse ne serait une option attractive qu’à certaines conditions. L’enquête conclut ainsi : « Le postulat original selon lequel les producteurs qui transforment leur production après la récolte, l’apportent directement aux acheteurs et empruntent de l’argent auprès d’organismes de prêt institutionnels sont les plus à même d’abandonner la commercialisation traditionnelle pour vendre à la bourse ne semble pas validé. » (Survey Of Rice And Corn Farmers And Evaluation Of The Need For An Agricultural Commodity Exchange System (Aces), p. 18). L’enquête insiste sur le fait que les contraintes logistiques (transport, accès physique aux point d’achat) et liées à la post récolte (séchage, nettoyage) constituent un obstacle plus grand à l’accès des petits producteurs au marché que les asymétries du marché et les contraintes financières (crédits). Cela souligne que la bourse devrait prendre en compte ces contraintes pour bénéficier aux petits producteurs. Ce qui impliquerait qu’il faille être plus souple en matière de normes de qualité lors de l’étape initiale et que rendre des services post récolte renforcerait les capacités des petits producteurs à utiliser la bourse.

Les résultats des quatre ateliers organisés dans différentes zones de production céréalière ont corroboré les conclusions de l’enquête de référence. L’atelier a réuni des représentants des petits producteurs et d’autres acteurs de la chaîne de valeur maïs (commerçants, fabricants d’aliments, etc.) pour montrer comment a bourse allait fonctionner et pour discuter si e système tel qu’il était conçu était compatible avec leurs besoins. Afin de stimuler les échanges entre les participants, l’équipe d’ESFIM a utilisé le jeu dont il est question un peu plus haut, qui simule des transactions réalisées via un système de commerce électronique amélioré (Enhanced Electronic Trading System) (amélioré par rapport à celui développé par la NFA avant 2009). Ce nouvel instrument de formation a permis aux différentes catégories de participants de comprendre clairement comment le système fonctionne, apport clé du programme ESFIM en matière de renforcement des capacités des producteurs. Par ailleurs, le jeu de simulation a aussi stimulé la qualité des échanges entre les participants, les plaçant tous au même niveau, indépendamment de la taille de leurs entreprises et de leur connaissance du marché. Les ateliers ont ainsi pu faciliter des discussions longues mais constructives sur différents sujets tels que la qualité des céréales à commercialiser, la dimension des contrats de base et d’autres contraintes (pratiques d’agriculture et commerciales, crédits, logistique, etc.). Les ateliers ont apporté des éléments clé pour le développement de la bourse et l’identification des contraintes à envisager. Ils ont aussi constitué un cadre favorable pour que les producteurs donnent leurs points de vue sur le système proposé.

Résultats du plaidoyer

Le projet collaboratif d’ESFIM s’est concentré davantage sur l’analyse de l’impact de la bourse pour renforcer l’accès des petits producteurs aux marchés que sur la formulation d’une position des producteurs à défendre au niveau politique, bien que ces deux perspectives soient liées. En fait, le soutien public nécessaire pour établir la bourse, au moins dans cette première étape, est venu de plusieurs acteurs du marché (producteurs, commerçants, industries agroalimentaires, etc.). Même si l’atelier initial en 2009 a rassemblé un grand nombre de participants de diverses origines, confirmant l’intérêt de la plupart des petits producteurs pour le projet, à la fin 2012, l’utilisation du système par les différents partenaires était encore loin d’être évidente. En outre, le retard et les difficultés auxquelles il a fallu faire face pour rendre la bourse opérationnelle ont fourni l’opportunité de discuter davantage sur son impact potentiel en matière de renforcement des producteurs. À l’inverse, l’absence d’un système opérationnel a peut-être été un obstacle à l’identification de problèmes potentiels pour les différents acteurs du commerce agricole. La recherche collaborative et le débat correspondant auraient pu avoir une perspective différente si le système avait déjà été opérationnel.

Le projet de collaboration d’ESFIM a donné la possibilité de renforcer les interactions non seulement entre les producteurs et la NFA, mais aussi avec le secteur privé. Il a également permis de développer une compréhension commune de ce que le système pourrait offrir. Le projet a tout d’abord rassemblé des informations sur les capacités et le profil des producteurs qui utiliseraient le système tel qu’il était initialement conçu, et cette information a été utilisée pour perfectionner le système dans sa version ultérieure. En plus d’avoir obtenu des informations de la part des producteurs sur la bourse, la participation effective du directeur national de la FFF auprès du comité de direction du projet a aussi été cruciale pour garantir que leur avis serait pris en considération. La recherche collaborative d’ESFIM a ainsi atteint deux objectifs : générer des connaissances basées sur des preuves pour soutenir la position des organisations paysannes et soutenir la participation de la FFF dans le dialogue politique.

Le partenariat

La mise en œuvre de la recherche collaborative a été dirigée principalement par un groupe restreint comprenant le directeur national de la FFF et une équipe de spécialistes en concertation avec les chercheurs d’AGRINATURA. Étant donné l’aspect technique des sujets concernés, les interactions avec d’autres acteurs, des producteurs en particulier, ont été plutôt limitées au début. Il faut souligner que l’atelier final a réuni une grande variété d’acteurs, des représentants de la FFF et d’autres organisations paysannes, des ONG et le secteur privé. L’Autorité nationale de l’alimentation (NFA), qui soutient et contrôle le développement du projet de bourse a été un partenaire clé pour ESFIM. La collaboration avec la NFA a été constructive et équilibrée, et bénéficiant de relations historiques anciennes entre des représentants de la FFF et les institutions publiques. Le haut niveau de formation l’ensemble du groupe restreint a conduit à un processus endogène en termes d’analyse. Il n’y a pas eu de collaboration avec d’autres experts comme des universitaires.

La collaboration avec les chercheurs d’AGRINATURA a également été très franche et équilibrée chaque partenaire pouvant exprimer son point de vue à propos de la direction où des méthodes de la recherche. Même si la vision des chercheurs d’AGRINATURA a été dûment considérée, la FFF et les partenaires philippins ont toujours eu la décision finale sur la direction du projet. La recherche collaborative aux Philippines n’a bénéficié de l’expertise de G. Onumah de la NRI (qui a une grande connaissance de la mise en œuvre des bourses d’échange de produits agricoles en Afrique subsaharienne) que vers la fin du processus. Il eut été plus efficace de l’impliquer plus tôt dans le processus dans la collaboration avec la FFF.

Principaux enseignements

  • Le cas des Philippines montre que si l’on a les instruments appropriés, il est possible d’engager les producteurs et les organisations paysannes dans des discussions techniques indépendamment de la complexité du sujet ou du niveau de formation. Le développement du jeu de simulation et la façon dont il a été appliqué pour encourager la discussion entre les producteurs et les autres acteurs du marché agricole est un indéniable acquis de cette recherche collaborative, qui pourra être utilisé à d’autres occasions.
  • Le cas des Philippines a également montré que focaliser sur un seul aspect peu ne pas empêcher un exercice beaucoup plus large en termes de renforcement des capacités . En fait, la discussion à propos de la conception et de la mise en œuvre de la bourse a permis de débattre d’un grand nombre de problèmes cruciaux par rapport à l’accès des petits producteurs au marché (par exemple, les technologies post-récolte et les problèmes de qualité, la commercialisation collective, l’information de marché et les systèmes de classification) de façon structurée et organisée. De même, même si la focalisation des activités du projet autour d’un seul sujet pouvait sembler risquée au départ, elle a également été le signe d’un engagement fort et de l’intérêt de la FFF et de ses partenaires pour exécuter le projet. Le sujet a été traité avec rigueur et transparence, puisque les promoteurs du projet ont tenu compte des résultats de l’enquête de base et des discussions dans les ateliers.
  • La sélection et le classement des sujets à traiter dans les différents pays en ce qui concerne la méthodologie appliquée dans la recherche collaborative d’ESFIM ont fait l’objet d’une grande attention afin d’identifier les sujets de recherche clés. Le cas philippin montre que malgré la complexité du sujet abordé et la nature du projet qui était orienté vers la mise en œuvre d’un accord institutionnel (c’est-à-dire vers un développement plus que vers une recherche), cette recherche collaborative a produit des connaissances valables pour la compréhension des bénéfices que les petits producteurs pourraient tirer de la bourse. Par conséquent, la méthodologie d’ESFIM est compatible avec la mise en œuvre d’un projet axé sur le développement, en particulier lorsque cela offre la perspective de multiples apprentissages.

Remerciements

L’auteur remercie tous les membres de la Federation of Free Farmers et Raul Montemayor en particulier pour ses apports et suggestions sur le présent rapport. Nous remercions également Gregorio Y. Tan et Myrna P. Reburiano pour leur contribution à la mise en œuvre du projet.