Pérou

Giel Ton

Au Pérou, le programme ESFIM a été utilisé par le Conseil national du café (Junta Nacional de Café, JNC) afin de renforcer une plateforme d’organisations de producteurs économiques. La JNC, qui représente 44 coopératives et associations de café possédant une solide expérience en matière de plaidoyer sur les politiques, a noté que plusieurs politiques concernant le secteur du café auraient pu être mieux défendues par une plateforme intersectorielle. Des le début d’ESFIM, le CNP était l’un des membres les plus actifs de cette plateforme, la Convención nationale de l’agriculture péruvienne (Convención Nacional del Agro Peruano, CONVEAGRO). La CONVEAGRO a été créée en 1994 et comprend, parmi ses membres, un éventail d’organisations non gouvernementales (ONG), d’organisations paysannes et d’instituts de recherche. Actuellement, elle comprend environ 40 organisations membres, dont la moitié sont des organisations paysannes.

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Lorsque ESFIM a commencé, en 2008, Lucila Quintana, membre du conseil d’administration de la JNC, étêtait également membre du conseil d’administration de la Fédération internationale des producteurs agricoles (FIPA). Son rôle consistait à représenter les membres latino-américains de la FIPA, et elle s’est rendu compte qu’elle pouvait compter sur ESFIM pour partager les expériences des quatre pays membres de cette organisation en Amérique latine. Cependant, l’objectif d’ESFIM au Pérou, conformément à la JNC, était encore plus important. Il s’agissait de construire une plateforme nationale comprenant des organisations économiques de la production agricole autres que celles de la filière café. En 2007, la JNC avait pris l’initiative d’explorer la possibilité de former une confédération d’organisations paysannes (Gremio de gremios) capable d’agir pour son propre compte, indépendamment des ONG membres de la CONVEAGRO. Toutefois, la JNC avait alors conclu qu’il y avait une assez grande différence entre les points de vue politiques des organisations paysannes économiques impliquées dans la commercialisation collective et les problèmes de qualité, et ceux des autres organisations paysannes et des ONG n’ayant pas d’activités de commercialisation collective. La JNC a saisi l’opportunité créée par ESFIM d’exploiter davantage ce secteur d’organisations paysannes orientées vers le marché et de développer une stratégie visant à augmenter leur capacité de plaidoyer, au sein de la CONVEAGRO et indépendamment de celle-ci.

Le défi du développement

Le défi du développement, auquel la JNC souhaitait faire face, avait donc une forte composante politique et organisationnelle et mettait l’accent sur les questions de politique liées au marché qui n’étaient pas considérées comme prioritaires au sein de la CONVEAGRO. Le secrétariat de la CONVEAGRO est situé à Lima, dans le bâtiment du Centre péruvien d’études sociales (Centro Peruano de Estudios Sociales, CEPES), une organisation non gouvernementale. Même si la CONVEAGRO est techniquement indépendante du CEPES, celui-ci joue un rôle clé en fournissant un appui technique et en pourvoyant des financements de bailleurs de fonds internationaux pour soutenir les activités de la CONVEAGRO. Dans les années quatre-vingts, les organisations paysannes étaient influentes au Pérou, mais elles ont subi l’obstruction active du gouvernement de Fujimori jusqu’en 2000. Fujimori a aboli la taxe sur les exportations qui finançait la plupart de leurs activités (auto-gravamen), et a effectivement affaibli la plupart des syndicats paysans. À la fin des années quatre-vingt-dix, le rôle de la CONVEAGRO est devenu plus important et visible que celui des syndicats paysans membres de la plateforme, à la notable exception de la JNC.

« L’orientation idéologique du gouvernement de Fujimori était telle que l’appellation «syndicat paysan» était synonyme de communisme, et on associait les coopératives à l’échec. La société péruvienne dans son ensemble a été démantelée, même les organisations professionnelles ont disparu. La plupart des syndicats fonctionnaient sur ​​des positions idéologiques très fortes et en tant que lieux d’action de partis politiques et non comme des véritables syndicats qui sont là pour renforcer leurs membres. Ainsi, le système de représentation agricole s’est effondré avec ses structures économiques et même avec ses paradigmes. Je dirais que pendant la deuxième partie des années quatre-vingt-dix, les syndicats envisageaient des moyens de survivre. Quand ils ont réussi à survivre, ils ont commencé à se développer de nouveau, comme les producteurs de café. Ceux-ci avaient bénéficié de leur vaste expérience dans les années quatre-vingt, surtout en matière d’organisation des entreprises. » (Entretien avec Lorenzo Castillo, juin 2009).

Au début du programme ESFIM au Pérou, en 2009, les syndicats de producteurs les plus importants, tels que la Confédération paysanne du Pérou (Confederación Campesina del Perú, CCP) et la Confédération nationale agraire (Confederación Nacional Agraria, CNA), étaient principalement dédiés à la lutte pour la protection des droits des petits producteurs et des communautés contre les sociétés internationales qui limitaient de plus en plus l’accès aux ressources telles que l’eau (irrigation) et la terre pour les agro-exportations. L’effort principal de la CONVEAGRO était dédié aux droits à l’eau, aux accords de libre-échange et à l’interdiction des organismes génétiquement modifiés. Une attention moindre était accordée à des questions telles que les politiques fiscales qui, à l’époque, menaçaient de paralyser le secteur des coopératives, ou à la conception des institutions et des procédures administratives visant à faciliter l’investissement public dans la commercialisation collective. En 2007-2008, la CONVEAGRO avait perdu la bataille contre l’Accord de libre-échange bilatéral avec les États-Unis. Parmi les conséquences de cet accord on trouvait la suppression de la protection tarifaire des producteurs de céréales sur les importations américaines, entrée en vigueur le 1er février 2009, et des modifications des droits de propriété intellectuelle et de la réglementation visant à faciliter l’investissement étranger. Plusieurs programmes gouvernementaux ont été conçus et mis en œuvre pour accorder une compensation aux producteurs nationaux en raison de l’augmentation de la concurrence. Parmi les nouveaux programmes par exemple se trouvaient le Fonds de subvention à l’innovation Programme de compensations pour la compétitivité (Programa de Compensaciones para la Competitividad, PCC) et des facilités accrues accordées par la banque de développement agricole Agrobanco. Ces nouvelles politiques ont offert des opportunités de plaidoyer aux organisations paysannes économiques telles que la JNC. Cependant, ces opportunités n’ont pas été mises à profit, étant donné les priorités et susceptibilités différentes des ONG qui les finançaient.

Le processus de recherche collaborative

La première activité d’ESFIM a été un atelier de lancement organisé en mars 2009 dans le but d’examiner les priorités de la recherche et du soutien au plaidoyer. L’atelier a conduit à la création d’un programme de travail proposant de renforcer l’interaction entre les organisations paysannes par le biais d’un atelier national et par des visites sur le terrain aux organisations communautaires qui fonctionnaient bien. Le soutien à la recherche a été principalement consacré à trois questions prioritaires : les politiques des marchés publics, les normes de qualité, et la gestion des activités de commercialisation collective.

La recherche sur les politiques des marchés publics a commencé en octobre 2009. La JNC a attribué une étude d’analyse de l’environnement juridique et réglementaire à un avocat du CEPES, tandis que son personnel a recueilli des informations émanant d’organisations fournissant le gouvernement et des programmes nutritionnels. Une deuxième mission a été mise en œuvre pour établir des normes de qualité pour la production de café, notamment en ce qui concerne la production de plants de haute qualité dans des pépinières.

Le deuxième atelier organisé par ESFIM a eu lieu les 9 et 10 décembre et a été spécialement consacré aux marchés publics. La veille de l’atelier, lors d’une réunion informelle, un ancien directeur du Programme national d’aide alimentaire (Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, PRONAA) avait expliqué que la difficulté d’atteindre les petits producteurs était due à des exigences administratives relatives à la transparence. Lors de l’atelier, le représentant du FDCC Carlos Paredes a présenté trois exemples dans la région de Cusco-Puno où des groupes de producteurs avaient réussi à approvisionner le gouvernement local. Il a considéré ces exemples comme des expériences riche d’enseignements, pour se préparer à un marché plus exigeant et plus compétitif. Le gouvernement local n’est pas nécessairement un marché attrayant, mais il est nécessaire d’avoir plus d’expérience pour élaborer des propositions visant à améliorer l’accès des organisations des petits producteurs aux marchés. Pour des organisations plus grandes et plus développées comme celles qui s’occupent du riz et du café toutefois, il est possible que d’autres marchés soient meilleurs et plus accessibles. En outre, une étude détaillée sur le cadre juridique des marchés publics a été présentée et discutée, et l’espace politique prévu par la loi pour la participation des organisations paysannes dans la gouvernance et dans le contrôle social ont aussi fait l’objet de débats. La deuxième journée a été utilisée pour partager des expériences de commercialisation entre les organisations paysannes, avec des présentations de la part des secteurs du café et de l’alpaga et des coopératives de coton de Piura.

Le troisième atelier d’ESFIM a été organisé par la JNC les 2 et 3 novembre 2010, dans les bureaux du CEPES à Lima. Lima a été choisie comme lieu de rencontre afin de faciliter la présence des représentants du gouvernement et des institutions financières. La première journée de l’atelier a permis de présenter les résultats des recherches d’ESFIM en cours et de permettre à plusieurs organisations de producteurs de présenter leurs activités actuelles et les priorités en matière de plaidoyer. Gilbert Bustamante, membre représentant de la JNC, a analysé la recherche sur les politiques et les pratiques d’achat des marchés publics. Une synthèse a été distribuée aux participants. Après cela, le syndicat des éleveurs d’alpaga, la Société péruvienne d’éleveurs d’alpagas enregistrés (Sociedad Peruana de Criadores d’alpagas registrados, Spar), a fait part de ses expériences avec la livraison de la laine pour les uniformes scolaires, ses alliances avec l’industrie du vêtement (problèmes de qualité) et avec le gouvernement (financement du commerce). Le représentant de la Spar a souligné l’importance pour les producteurs d’être plus directement représentés dans les politiques sectorielles et dans des campagnes de promotion internationales, l’industrie du vêtement ayant tendance à monopoliser les marges en manipulant les prix et les critères de qualité. Victor Vazquez, membre du syndicat des riziculteurs, le Comité national de producteurs de riz (Comité Nacional de Productores de Arroz, CNPA) a ajouté une remarque critique sur les marchés publics. Il a présenté les effets pervers du système d’approvisionnement en riz du PRONAA, qui a faussé le marché et a donné très peu d’avantages aux petits producteurs. Il a expliqué la nouvelle stratégie du CNPA pour développer une branche économique en partenariat avec un investisseur international, afin de soutenir le rôle de l’organisation dans la représentation des intérêts des producteurs.

La deuxième journée de l’atelier a été consacrée aux mécanismes de financement du commerce, avec la présence de diverses institutions financières (AGROBANCO, SOS-Faim, SHARED INTEREST, FOROLAC-FR). En outre, les politiques relatives à la certification de la qualité et à la promotion des exportations ont été présentées par Claudia Solano, représentante de l’agence gouvernementale PROMPERU. La certification de la qualité a suscité beaucoup d’intérêt parmi les organisations participantes, comme par exemple les qualités spéciales du coton de Piura, de la laine d’alpaga et de pommes de terre locales. La JNC a également profité de l’occasion pour discuter de la certification commerce équitable par PROMPERU, au-delà des systèmes de certification habituels. Il est devenu évident que cette initiative était uniquement liée à la certification dans l’industrie du vêtement.

L’atelier a fini par l’élaboration d’un programme de recherche détaillé pour soutenir les activités de plaidoyer du secteur associatif de la CONVEAGRO, compte tenu des possibilités offertes par le processus de l’élection présidentielle en 2011 et du changement des autorités locales en raison des élections régionales et municipales. Cinq questions pour le plaidoyer autour de l’élection présidentielle ont été considérées comme prioritaires par la CONVEAGRO :

  • Les marchés publics
  • Les fonds régionaux de garantie pour les prêts à l’investissement productif
  • La redirection du fonds de subvention PCC à son principe fondateur : soutenir les organisations existantes
  • Le rétablissement de la possibilité d’utiliser des leviers sectoriels dans la Magna Carta (avec le CEPES)
  • La collecte des bonnes pratiques des études de cas en matière de commercialisation collective à travers un concours national, avec des primes pour l’étude de cas et le mécanisme de gouvernance interne le plus intéressant.

Ce troisième atelier s’est avéré avoir un grand effet sur les stratégies de plaidoyer du secteur. Le programme de plaidoyer a permis l’autonomisation des organisations paysannes économiques orientées vers le marché par la modification des priorités de la CONVEAGRO. Trois semaines après l’atelier ESFIM, des élections ont eu lieu pour un nouveau conseil de la CONVEAGRO. Plusieurs personnes qui ont participé à l’atelier ESFIM ont été élues au conseil d’administration de la CONVEAGRO le 24 novembre 2010, et elles peuvent faire progresser l’ordre du jour. Lucila Quintana, représentante de la JNC, est devenue la nouvelle présidente du conseil.

Le 18 mars 2011, la CONVEAGRO a organisé un important événement de promotion avec le soutien d’ESFIM, intitulé « L’agriculture décide de son vote » (El Agro Decide Su Voto). Tous les candidats à l’élection présidentielle y ont été invités pour présenter leurs plans d’action et pour répondre aux propositions de la CONVEAGRO.

Encadré 8  COSTACH Ltd : partenariat pour la qualité et l’intégration de la chaîne

La Coopérative de services multiples «Tallan-Chusis» (COSTACH Ltd) est une association de producteurs de coton Pima de la région de Piura, située sur la côte nord du Pérou. À l’heure actuelle, 5 600 familles de petits agriculteurs (chacune cultivant 3 à 5 ha) en font partie.

Le berceau du coton en Amérique latine se trouve au Pérou, où les cultures précolombiennes l’utilisaient pour tisser des vêtements. Le Pima péruvien a une qualité de fibre exceptionnelle : finesse, force et longueur des fibres (40-45 mm). La demande pour ce coton de haute qualité représente 2 % de la production mondiale et un marché de niche attrayant, avec des prix relativement élevés. Auparavant,  « l’or blanc de Piura » était inscrit séparément à la Bourse. En raison d’une réforme agraire radicale au début des années soixante-dix, les entreprises agricoles de la côte péruvienne sont devenues des coopératives de production. Mais, depuis les années quatre-vingts ces coopératives ont été étranglées économiquement et institutionnellement. La terre a fait l’objet d’attributions individuelles et les prestataires de services de l’État aux petites exploitations familiales ont peu à peu disparu. En outre, la réduction des tarifs à l’importation a particulièrement affecté le marché. L’industrie textile a évité d’avoir à payer des prix équitables, réussissant à importer du coton subventionné, bon marché et d’une qualité inférieure en provenance des États-Unis. Pire, « ils font des vêtements avec du coton importé tout en certifiant qu’il est péruvien », exportant des vêtements comme s’ils étaient faits à partir de Pima péruvien.

En conséquence, le coton Pima est passé de 60 000 ha dans les années soixante – quatre-vingts à 1 500 en 2010. Grâce à la COSTACH, le coton Pima a été réintroduit. L’objectif de la COSTACH et de ses partenaires était d’atteindre 12 000 ha dans la campagne 2012 et de « peindre les champs en blanc ». En 2011, la COSTACH a commencé à assumer des fonctions de transformation et d’exportation. Elle est parvenue à contractualiser avec une filature de coton pour produire des fibres et de l’huile végétale. La COSTACH est reconnue par les principales institutions telles que le ministère de l’Agriculture, les banques d’investissement et les mairies, et cherche maintenant à construire sa propre filature de coton. Elles ont entamé la première phase de création d’une Appellation d’Origine pour le coton péruvien Pima afin d’empêcher la concurrence déloyale avec les textiles importés de mauvaise qualité. L’association COSTACH doit supporter le contrôle oligopolistique actuel par de solides entreprises privées du flux économique du coton au Pérou. Pour la COSTACH, cela signifie  « faire des alliances, se rendre à l’étranger, améliorer les activités des producteurs » et regagner une partie de la valeur ajoutée dans la chaîne de commercialisation du coton Pima.

Source : Michel Dulcire (AGRINATURA) “La Cooperativa de Servicios Múltiples Tallán Chusis (COSTACH), de algodoneros del Pima en la zona de Piura, Perú: historia, balance y perspectivas”. ESFIM-Pérou, 2012

Les résultats du plaidoyer

En 2011, l’éligibilité pour la réception de subventions provenant du PCC, qui était l’un des principaux problèmes des organisations paysannes économiques, a été résolue avec succès suite à un changement dans les procédures. Plusieurs coopératives et associations paysannes ont vu leurs business plans approuvés. La question des fonds régionaux a donné lieu à l’apparition de quelques cas prometteurs (par exemple, le gouvernement régional d’Ucayali), où les fonds ont été mis au service d’un système formel de crédit pour les petits producteurs de palmier à huile.

En 2012, le chercheur d’AGRINATURA Michel Dulcire a fait la synthèse de la trajectoire de l’organisation de coton COSTACH à Piura, et de son expérience en matière d’exportations directes de coton de bonne qualité. La COSTACH a fourni un modèle prometteur pour renforcer le secteur associatif qui se livre à la transformation collective et au développement des critères spécifiques de qualité afin d’atteindre un marché de niche pour le coton de Piura (voir l’encadré). La JNC et ESFIM ont aidé la COSTACH en finançant une partie des coûts des réunions avec les membres, qui ont été nécessaires pour préparer et évaluer la première exportation directe de coton vers l’Italie depuis les années quatre-vingts. Celle-ci a eu lieu en septembre 2011.

En outre, la JNC a développé, avec entre autres le soutien d’ESFIM, un système d’assurance qualité pour les caféiers et a rédigé un manuel sur les normes pour la production et la gestion des plants de café certifiés. Ces normes ont été appliquées et les évaluations pratiques ont démontré la capacité d’un certain nombre de producteurs de plants. En juillet 2011, 17 producteurs, techniciens et travailleurs ont reçu la certification officielle confirmant leur capacité à produire les plants de café (il s’agissait d’une première étape pour atteindre une productivité suffisante dans les plantations de café). Ces producteurs ont été évalués par l’Office national du café (Junta National del Café, JNC) et par le bureau d’études Gestion environnementale pour l’agriculture (Gestión Medioambiental para la Agricultura, GEMA) et sont désormais autorisés par l’Institut péruvien de l’évaluation, de l’accréditation et de certification de la qualité (Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad, IPEBA). Ces mesures viennent renforcer un processus qui a débuté en février 2010 en tant que programme pilote, soutenu par ESFIM, à travers lequel la JNC et IPEBA ont joint leurs efforts afin de certifier les compétences des producteurs de plants de café.

En 2011, une ancienne question de plaidoyer, plus directement liée aux intérêts du secteur du café, est revenu au premier plan. La JNC travaille depuis plusieurs années sur la loi des coopératives, s’opposant en particulier à la mise en place par les autorités fiscales d’une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) des transactions internes entre les membres et leurs organisations. Tant les banques coopératives et les coopératives de café seraient gravement affectées par une telle taxation. Les taxes devraient être payées rétroactivement sur les cinq années antérieures. Plusieurs coopératives de café avaient déjà été rappelées à l’ordre pour non paiement de ces taxes, et avaient dû faire face à la menace de banqueroute. Le plaidoyer réalisée par la JNC sur ce point avait été était remarquable et fructueux. Après des années de pression auprès du Parlement péruvien en mai 2011, celui-ci a réitéré l’intention originale et l’interprétation de la loi d’exonérer la TVA sur ces transactions internes. Cependant, en août 2011, à l’improviste et sans préavis, l’une des premières interventions politiques du gouvernement d’Humala récemment élu a annulé la décision du Parlement sur ​​la réglementation fiscale que le secteur (dirigé par la JNC) avait réussi à obtenir en mai. Pour faire face à cela, des efforts de sensibilisation ont du être intensifiés, par exemple, à travers une session d’urgence le 22 août 2011 au Congrès et par une manifestation au Congrès le 23 novembre 2011. En réponse à la manifestation, le gouvernement a officiellement retiré la modification de la loi de l’impôt sur le revenu du programme du Congrès. Cependant, il a fallu attendre jusqu’au mois de novembre 2012 pour que le service fiscal national (SUNAT) applique efficacement la loi et libère les coopératives de ce harcèlement fiscal. Cela a signifié une victoire historique pour le secteur des coopératives.

Le partenariat

Le partenariat d’ESFIM a eu un rôle relativement peu commun au Pérou. ESFIM a joué un rôle mineur dans la combinaison de facteurs qui ont contribué au succès des organisations paysannes à orienter l’élaboration des politiques à travers la CONVEAGRO. Rétrospectivement, toutefois, ce partenariat a été utilisé d’une manière très opportune par la JNC pour renforcer le secteur avant le processus électoral au sein de la CONVEAGRO. Les trois ateliers organisés avec les membres (informels) de la plateforme ont été exemplaires pour le processus ESFIM, dont le but était de soutenir le plaidoyer concernant la recherche fondée sur des preuves. Après 2011, la composante de recherche est devenue secondaire par rapport aux actions de plaidoyer, et insignifiante car le CEPES et d’autres instituts de recherche avaient déjà soutenu la recherche des organisations paysannes pour une longue période, et ils ont continué à le faire avec le nouveau conseil d’administration. Par ailleurs, la JNC a été obligée à recentrer son attention sur les questions fiscales et a quitté la CONVEAGRO pour s’occuper de questions de plaidoyer intersectoriel.

Lorenzo Castillo, le coordinateur de la JNC, a présenté les stratégies d’ESFIM et de la JNC dans plusieurs conférences internationales, au forum paysan du FIDA en février 2012 à Rome, et lors de la Conférence mondiale sur la recherche agricole pour le développement rural (GCARD) en novembre 2012 à Punta del Este (Uruguay). Il a clairement démontré la capacité des organisations paysannes à renforcer l’accès des petits producteurs aux marchés, et l’importance des programmes qui les aident à accomplir cette tâche.

Principaux enseignements

  • Fournir un soutien en matière de recherche à un organisme possédant déjà de solides antécédents en matière de plaidoyer s’est avéré avantageux. La JNC avait la capacité d’adapter le soutien à la recherche d’ESFIM à ses priorités en matière de plaidoyer. Bien sûr, l’inconvénient est le rôle modeste qu’ESFIM a joué dans le déclenchement d’une amélioration qualitative des capacités de plaidoyer. En fait, il est probable que la JNC ait apporté davantage au programme et aux chercheurs d’ESFIM (en matière de soutien et d’expertise) que l’inverse.
  • Cependant, la JNC a eu des problèmes pour coordonner les activités d’ESFIM avec d’autres organisations de la plateforme. Le soutien à la COSTACH a été très fructueux, mais pour quelques-uns il s’est avéré difficile de définir des termes de références clairs. Face à cette situation, la JNC a délégué les responsabilités de ce soutien à d’autres secteurs du nouveau conseil de la CONVEAGRO, dans lequel ces organisations paysannes étaient représentées. Cependant, la CONVEAGRO s’est avérée avoir des priorités différentes a celles des cabinets-conseil d’appui à la recherche pour certains de ses membres, en se concentrant sur ​​les questions politiques liées aux élections présidentielles (focalisation externe) et à leurs relations avec les ONG dans la CONVEAGRO (focalisation interne).
  • Par conséquent, une partie du budget a été non dépensée et réattribuée pour soutenir les activités plus favorables aux priorités de la JNC en matière de plaidoyer, et moins pertinentes pour la plateforme des organisations paysannes économiques.

Remerciements

L’auteur tient à remercier Lorenzo Castillo, Meike Carmen Willems et Lucila Quintana pour avoir coordonné les activités d’ESFIM au Pérou. Il remercie plus spécialement Cesar Zapata, Gilbert Bustamante, Augusto Sagan, Cesar Barria, Michel Dulcire et Susana Schuller, qui ont dirigé les différentes composantes de la recherche.