Perú

Giel Ton

En Perú, el programa Empoderamiento de Pequeños Productores en los Mercados (ESFIM, por sus siglas en inglés) fue utilizado por la Junta Nacional de Café (JNC) para fortalecer la plataforma de organizaciones económicas de productores. La JNC representa 44 cooperativas y asociaciones cafetaleras, tiene una importante trayectoria en incidencia política y ha experimentado el hecho de que muchas políticas que afectan al sector cafetalero pueden ser tratadas de mejor manera a través de una plataforma intersectorial. Al comienzo del ESFIM, la JNC fue uno de los miembros más activos de dicha plataforma: ‘La Convención Nacional del Agro Peruano’ (CONVEAGRO). CONVEAGRO fue creado en 1994 y su membresía incluye una gama de organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de productores e institutos de investigación. Actualmente, tiene cerca de 40 organizaciones miembro, siendo la mitad de ellas organizaciones de productores.

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Cuando el ESFIM comenzó en 2008, Lucila Quintana, miembro de la JNC, también era miembro de la junta directiva de la Federación Internacional de Productores Agropecuarios (FIPA). Su rol era representar a los miembros Latinoamericanos de la FIPA, y ella sintió que ESFIM era una oportunidad para apoyarla en el intercambio de experiencias entre cuatro países latinoamericanos que eran parte del ESFIM. Sin embargo, fue aún más importante el enfoque que la JNC quiso que ESFIM tuviera en Perú: la construcción de una plataforma nacional que incluyera organizaciones económicas de productores en todos los sectores, no solamente en el sector cafetalero. En 2007, la JNC tomó el liderazgo en la exploración de posibilidades para la formación de una confederación de organizaciones económicas de productores (‘gremio de gremios’) que pudiera actuar por sí misma, independientemente de los miembros ONG de CONVEAGRO. Sin embargo, concluyeron que existía una gran diferencia entre las perspectivas políticas de las organizaciones económicas de productores que trataban asuntos de comercialización y calidad colectiva, y aquellas de otras organizaciones similares y las ONG que no tenían actividades de comercialización colectiva. La JNC tomó la oportunidad creada por ESFIM para continuar explotando este sector asociativo orientado al mercado y desarrollar una estrategia para incrementar su capacidad de incidencia ya fuera dentro de CONVEAGRO y/o fuera de éste.

Desafío del Desarrollo

El desafío del desarrollo que la JNC habría esperado abordar tuvo, por lo tanto, un fuerte componente político-organizacional y un enfoque en cuestiones políticas relacionadas al mercado que, según ellos, tenía menor prioridad dentro de CONVEAGRO. El secretariado de CONVEAGRO está ubicado en Lima en el edificio del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), una organización no gubernamental. Aunque CONVEAGRO es técnicamente independiente de CEPES, el rol principal de CEPES es el apoyo técnico y el direccionamiento de los fondos de subvención que se recibe de donantes internacionales para mantener las actividades de CONVEAGRO. Las organizaciones económicas de productores influyeron en Perú en los años 80 pero sufrieron una obstrucción activa por parte del gobierno de Fujimori quien eliminó el gravamen a las exportaciones que financiaban la mayoría de sus actividades (auto-gravamen), debilitando efectivamente la mayoría de las uniones de productores basados en materias primas. A finales de los 90, el rol de CONVEAGRO se volvió más importante y visible que el rol de los sindicatos individuales que eran miembros de la plataforma, con la notable excepción de la JNC.

“La orientación ideológica del gobierno Fujimori fue tal que referirse a ‘grupo de uniones de productores’ era sinónimo de comunismo y las cooperativas se asociaban con el fracaso. En general, la sociedad peruana fue desmantelada, incluso desaparecieron las organizaciones de profesionales. La mayoría de los sindicatos funcionaron basados en ideologías fuertes y como espacios para la acción de partidos políticos y no como sindicatos genuinos con una estructura de fortalecimiento de sus miembros. Así pues, la estructura de representación colapsó con sus estructuras económicas e incluso sus paradigmas. Yo diría que en la segunda parte de los años 90, los sindicatos estaban pensando en cómo sobrevivir. Cuando lo lograron, comenzaron a desarrollarse nuevamente, tal como es el caso de los productores de café quienes se beneficiaron a partir de sus amplias experiencias en los años 80, especialmente en la organización de negocios.” (Entrevista con Lorenzo Castillo, junio de 2009).

Al comienzo del ESFIM en Perú en 2009, los sindicatos de productores más grandes, tales como la Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación Nacional Agraria (CNA), se dedicaron ante todo a la protección de los derechos de los pequeños propietarios de tierras y comunidades en contra de compañías internacionales que cada vez más limitaban el acceso a los recursos como el agua (irrigación) y tierras para agro-exportaciones. El mayor esfuerzo de CONVEAGRO fue en relación al derecho al agua, los tratados de libre comercio y la prohibición de organismos genéticamente modificados. Menor atención se le prestó a cuestiones tales como las políticas fiscales que en su momento amenazaron con estrangular el sector de las cooperativas, o diseñar instituciones y procedimientos administrativos para facilitar la inversión pública en la comercialización colectiva. En 2007-2008, CONVEAGRO había perdido su batalla en contra del Tratado Bilateral de Libre Comercio con los Estados Unidos. Uno de los resultados de este tratado fue la eliminación de la tarifa de protección a los productores de cereales sobre las importaciones estadounidenses, que se hizo efectiva el 1ero de febrero de 2009, así como cambios en los derechos de propiedad intelectual y normas para facilitar la inversión extranjera. Varios programas del gobierno fueron diseñados e implementados para compensar a los productores domésticos frente a este incremento de la competencia. Por ejemplo, uno de los nuevos programas fue un fondo de subvenciones para la innovación, ‘Programa de Compensaciones para la Competitividad’ (PCC) y algunas instalaciones de crédito fortalecidas a través del banco de desarrollo agrario AGROBANCO. Estas nuevas políticas dieron paso a oportunidades de incidencia para las organizaciones económicas de productores como la JNC, pero la sensación fue que éstas se retraían debido a otras prioridades y sensibilidades por parte de las ONG que apoyaban.

Proceso de investigación colaborativa

ESFIM comenzó con un taller inicial en marzo de 2009 para discutir las prioridades respecto al apoyo en la investigación e incidencia política. El taller obtuvo como resultado un plan de trabajo que proponía mayor interacción entre las organizaciones económicas de productores a través de un taller nacional y visitas a organizaciones de base exitosas. El apoyo a la investigación estuvo especialmente dedicado a tres asuntos prioritarios: políticas gubernamentales de contratación, estándares de calidad, y manejo de actividades de comercialización colectiva.

La investigación sobre políticas de contratación pública empezó en 2009. La JNC asignó un estudio a un abogado de CEPES para visualizar el ambiente legal y normativo, mientras que el personal de la JNC recolectó información sobre las organizaciones de abastecimiento al gobierno y a programas de nutrición. Una segunda consignación fue iniciada para establecer estándares de calidad para la producción de café, especialmente respecto a la producción de material de alta-calidad para siembras en viveros.

El segundo taller del ESFIM se llevó a cabo del 9 al 10 de diciembre de 2009 y estuvo especialmente dedicado al tema de las contrataciones públicas. En una reunión informal el día antes del taller, el ex gerente del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) explicó sobre la problemática de llegar a los productores debido a los requerimientos administrativos de transparencia. Durante el taller, Carlos Paredes de la Federación Departamental de Campesinos de Cusco (FDCC) presentó tres ejemplos en la región de Cusco-Puno, donde los grupos de productores ciertamente lograron abastecer al gobierno local. Él consideró estos ejemplos como una valiosa enseñanza para prepararse para un mercado más exigente y competitivo. El gobierno local no es necesariamente un mercado atractivo y se necesita mayor experiencia con miras a generar propuestas para mejorar el acceso de las organizaciones de productores. Sin embargo, para organizaciones más grandes y más desarrolladas tales como las que se involucran con café y arroz, otros mercados son tal vez mejores y más asequibles. También, un estudio detallado sobre el marco legal de las contrataciones públicas fue presentado y discutido, así como también se dialogó sobre el espacio político dispuesto en la ley para que las organizaciones económicas de pequeños productores participen en el control social y gubernamental. El segundo día se utilizó para intercambiar experiencias de comercialización entre dichas organizaciones con presentaciones de los sectores del café y la alpaca, así como de las cooperativas de algodón de Piura.

Del 2 al 3 de noviembre de 2010, el tercer taller del ESFIM fue organizado por la JNC en las oficinas de CEPES en Lima, ciudad escogida como el lugar de reunión para así poder facilitar la presencia de oficiales del gobierno e instituciones financieras. El primer día del taller se utilizó para presentar los resultados preliminares de la investigación de ESFIM y para permitir al sector asociativo presentar sus actividades y prioridades para la incidencia política. La investigación sobre políticas y prácticas de contratación pública fue discutida por Gilbert Bustamante de la JNC y un informe de política se distribuyó entre los participantes. Después, el sindicato de pastores de alpacas, la Sociedad Peruana de Criadores de Alpacas Registrados (SPAR), explicó sus experiencias en la entrega de lana para uniformes de escuelas, así como sus alianzas con la industria del vestido (cuestiones de calidad) y con el gobierno (financiación del comercio). El representante de SPAR enfatizó la importancia de que los intereses de los productores sean más directamente expresados en políticas sectoriales y campañas de promoción internacional, ya que los excedentes tienden a ser acumulados por la industria del vestido a través de la manipulación de precios y medidas de calidad. Victor Vazquez de la unión de productores de arroz, Comité Nacional de Productores de Arroz (CNPA), añadió una nota crítica en cuanto a las contrataciones públicas; explicó los efectos perversos del sistema de contratación de arroz de PRONAA el cual distorsionó el mercado y entregó muy pocos beneficios a los productores. También explicó la nueva estrategia de la CNPA de desarrollar una rama económica en asociación con un inversionista internacional, para apoyar el rol de la organización en la representación de los intereses de los productores.

El segundo día del taller fue dedicado a los mecanismos de comercio-financieros y contó con la presencia de varias instituciones financieras (AGROBANCO, SOS-FAIM, SHARED INTEREST, FOROLAC-FR). Asimismo, Claudia Solano de la agencia gubernamental PROMPERU presentó las políticas acerca de la certificación de calidad y la promoción a la exportación. La cuestión de la certificación de calidad elevó el interés de las organizaciones participantes, por ejemplo en relación a la calidad especial del algodón Piura, la lana de alpaca y las papas nativas. La JNC también aprovechó la oportunidad para discutir asuntos respecto a la certificación del comercio justo por parte de PROMPERU, más allá de los esquemas de certificación usuales. Fue evidente que esta iniciativa estaba relacionada solamente a la certificación en la industria del vestido.

El taller culminó con un plan de investigación detallado para apoyar los esfuerzos en la incidencia política del sector asociativo de CONVEAGRO, considerando las oportunidades ofrecidas por el proceso electoral presidencial de 2011 y el cambio de autoridades debido a las elecciones regionales y municipales. Cinco temas se priorizaron como claves para ser tratados por CONVEAGRO en la incidencia en torno a la elección presidencial:

  • Contratación pública
  • Fondos regionales de garantías para préstamos para inversiones productivas
  • Redireccionamiento del fondo de subvención PCC hacia su principio fundamental de apoyar a las organizaciones existentes
  • Reinstauración de la posibilidad de utilizar gravámenes sectoriales en la Carta Magna (con CEPES)
  • Recopilación de estudios de caso con buenas prácticas en comercialización colectiva a través de un concurso nacional con bonificaciones para el estudio de caso más interesante que cuente con un mecanismo interno de gobernanza replicable.

Este tercer taller demostró tener un importante efecto sobre las estrategias de incidencia en el sector. La agenda de incidencia sirvió para fortalecer a las organizaciones económicas de productores orientadas al mercado en su redireccionamiento de prioridades de CONVEAGRO. Las elecciones para la nueva Junta de CONVEAGRO se celebraron tres semanas después del taller del ESFIM. Varias de las personas que participaron del taller del ESFIM, fueron elegidas para integrar la Junta Directiva de CONVEAGRO el 24 de noviembre de 2010 para llevar la agenda adelante. Lucila Quintana de la JNC se convirtió en la nueva presidenta de CONVEAGRO.

El 18 de marzo de 2011, CONVEAGRO encabezó la organización de un importante evento de incidencia política con el apoyo de ESFIM que se denominó ‘El Agro Decide Su Voto’, al cual todos los candidatos presidenciales fueron invitados a presentar sus planes políticos y a responder a las propuestas de CONVEAGRO.

Resultados de la incidencia

 

En 2011, una de las cuestiones prioritarias de la plataforma de organizaciones económicas de productores, la de la elegibilidad para recibir subvenciones del PCC, se resolvió satisfactoriamente después de un cambio en los procedimientos. Varias cooperativas y asociaciones de productores lograron la aprobación de sus planes de negocios. Algunos casos prometedores surgieron sobre la cuestión de los fondos regionales (por ejemplo el gobierno regional de Ucayali), en donde se desembolsaron fondos de acuerdo a un sistema crediticio formal para los pequeños productores de palma aceitera.

En 2012, el investigador de AGRINATURA Michel Dulcire sintetizó la trayectoria organizacional de la organización algodonera COSTACH en Piura y su experiencia de exportaciones directas de algodón de calidad. COSTACH brindó un modelo prometedor para el fortalecimiento del sector asociativo que se involucra en el proceso colectivo y en el desarrollo de parámetros de calidad específicos para así ganar un nicho en el mercado para el algodón de Piura (ver recuadro 8). En septiembre de 2011, la JNC y ESFIM ayudaron a COSTACH financiando parte de los costos de las reuniones con sus miembros, necesarias para preparar y evaluar la experiencia de la primera exportación directa de algodón a Italia desde los años 80.

Además, con el apoyo de ESFIM, entre otros, la JNC desarrolló un sistema de control de calidad para los viveros de café y preparó un manual sobre las normas de producción y manejo de plantas de café certificadas. Estas normas han sido implementadas y las evaluaciones prácticas han demostrado las competencias de varios productores con los plantines. En julio de 2011, 17 productores, técnicos y trabajadores recibieron una certificación oficial que confirmó su habilidad para desarrollar su trabajo en cuanto a la producción de plántulas de café, y este constituyó el primer paso hacia el logro de una productividad adecuada en las plantaciones de café. Estos agricultores fueron evaluados por la JNC y la Gestión Medio Ambiental para la Agricultura (GEMA) y ahora han sido autorizados por el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica (IPEBA). Esto consolida un proceso que comenzó en febrero de 2010 como un programa piloto apoyado por ESFIM a través del cual la JNC y el IPEBA aunaron esfuerzos para certificar las habilidades de los productores de plántulas de café.

En 2011, un antiguo asunto de incidencia más directamente relacionado con los intereses del sector salió a la luz. La JNC había estado trabajando por varios años en la Ley de Cooperativas, específicamente oponiéndose al establecimiento, por parte de las autoridades fiscales, de un impuesto sobre el valor agregado (IVA) sobre las transacciones internas entre miembros y sus organizaciones. Tanto los bancos cooperativos como las cooperativas de caficultores resultarían severamente afectados por dicho impuesto. Los impuestos debían ser pagados retroactivamente durante los últimos cinco años. Varias de las cooperativas cafetaleras ya habían sido llamadas a rendir cuentas por no pagar estos impuestos y enfrentaban la amenaza de la bancarrota. La incidencia política en relación a este asunto por parte de la JNC, fue sorprendente y exitosa. Después de años de cabildeo en el parlamento, en mayo de 2011 el parlamento peruano reafirmó su intención inicial así como su interpretación de la ley para exonerar del IVA a las transacciones internas. Sin embargo, en agosto de 2011 una de las primeras intervenciones políticas por parte del recientemente elegido gobierno de Humala inesperadamente y sin aviso previo, anuló la decisión parlamentaria sobre la normatividad fiscal que el sector, liderado por la JNC, había logrado obtener en mayo.

Como respuesta, los esfuerzos en incidencia fueron intensificados, por ejemplo, a través de una sesión de emergencia el 22 de agosto de 2011 en el Congreso, y de una marcha hacia el Congreso el 23 de noviembre de 2011. Como respuesta a la marcha, el gobierno retiró oficialmente el cambio en la ley fiscal de la agenda del Congreso. Sin embargo, no fue sino hasta noviembre de 2012 que el servicio nacional de impuestos (SUNAT) aplicó efectivamente la ley y liberó a las cooperativas del acoso fiscal impuesto. Esto significó una victoria para el sector de las cooperativas.

RECUADRO 8   COSTACH Ltd.: Asociándose para la calidad y la integración de las cadenas comerciales

 

La Cooperativa de Servicios Múltiples “Tallan-Chusis” (COSTACH Ltd.) es una asociación de productores de algodón Pima en la región de Piura, en la costa norte de Perú. Actualmente, son miembros 5.600 productores familiares (produciendo 3-5 ha c/u).

 

La cuna del algodón en Latinoamérica queda en Perú en donde las culturas precolombinas lo utilizaban para tejer prendas de vestir. La Pima peruana tiene una calidad de fibras excepcional: finura, fuerza y una longitud básica (40-45mm). La demanda por este algodón de alta calidad constituye el 2 por ciento de toda la producción mundial y representa un atractivo nicho de mercado con precios relativamente altos. En el pasado, el “Oro Blanco de Piura” estuvo listado separadamente en la Bolsa de Valores. Al principio de los años 70, compañías agrarias de la costa peruana se volvieron cooperativas de producción como resultado de una drástica reforma agraria. Pero desde los años 80 en adelante, estas cooperativas fueron asfixiadas económica e institucionalmente: existía un proceso de asignación individual de tierras y las empresas de servicios del estado para productores familiares desaparecieron gradualmente. Adicionalmente, la reducción de aranceles de importación en particular, afectó al mercado. La industria textil se abstuvo de pagar precios justos ya que logró importar algodón más barato y de más baja calidad desde los EEUU, y lo peor de todo, “ellos están haciendo prendas de vestir con algodón regular importado mientras afirman que es peruano”, exportándolo como si estuviera hecho de Pima peruana.

 

Como resultado, las 60.000ha de Pima en los años 60-80 cayeron a solo 1.500 en 2010. A través de COSTACH, el algodón Pima ha sido reintroducido. La actividad de COSTACH y sus socios procuró “pintar los campos de blanco” buscando las 12.000ha en la campaña de 2012. En 2011 COSTACH empezó a asumir las funciones de procesamiento y exportación, y logró contratar una desmotadora de algodón para producir la fibra y el aceite vegetal. COSTACH es reconocido por instituciones importantes como el Ministerio de Agricultura, los bancos inversionistas y las municipalidades y ahora se encuentra en búsqueda de maneras de construir su propia desmotadora. Se encuentran dando el primer paso hacia una Denominación de Origen (DO) del Algodón Pima peruano para detener la competencia desleal con textiles importados de baja calidad. La asociación COSTACH debe resistir el actual control de oligopolios del flujo económico del algodón en Perú por parte de compañías privadas. Para COSTACH esto quiere decir “realizar vínculos, para salir del país, para mejorar las actividades de los productores” y recuperar parte del valor agregado en la cadena de mercado del algodón Pima.

 

Fuente: Michel Dulcire (AGRINATURA) ‘La Cooperativa de Servicios Múltiples Tallán Chusis (COSTACH), de algodoneros del Pima en la zona de Piura, Perú: historia, balance y perspectivas. ESFIM-Perú, 2012

Cooperación

 

La cooperación de ESFIM en el Perú tuvo un rol algo inusual. ESFIM desempeñó un pequeño rol en la constelación de factores que definieron el éxito político de las organizaciones económicas de productores en cuanto a influenciar la realización de políticas a través de CONVEAGRO. Retrospectivamente, sin embargo, fue utilizado de manera muy oportuna por parte de la JNC para el fortalecimiento del sector previo al proceso de elecciones dentro de CONVEAGRO. Los tres talleres realizados con la plataforma (informal) de miembros fueron ejemplares para el proceso del ESFIM, cuyo objetivo era apoyar la incidencia política cimentada en evidencias basadas en la investigación. Después de 2011, el componente de investigación se volvió secundario en las acciones de incidencia implementadas. Ello se debía a que CEPES y otros institutos de investigación ya habían brindado apoyo en investigación al sector asociativo por un largo período de tiempo, lo cual continuaron haciendo con la nueva junta. Además, la JNC estaba obligada a volver a centrar su atención en cuestiones fiscales, por lo cual dejó que CONVEAGRO se ocupara del trabajo entorno a las cuestiones de incidencia política intersectorial. En 2013, se continuó con el proceso para fortalecer la incidencia intersectorial entre cooperativas y asociaciones de productores culminando en la constitución de la Federación Nacional de Cooperativas Agrarias de Perú.

El coordinador de la JNC, Lorenzo Castillo, presentó las estrategias de ESFIM y de la JNC en distintas conferencias internacionales, el Foro Campesino del FIDA en febrero de 2012 en Roma, y la Conferencia Global sobre Investigación Agropecuaria para el Desarrollo Rural (GCARD, por sus siglas en inglés) en noviembre de 2012 en Punta del Este, Uruguay. El señor Castillo demostró claramente el potencial del sector asociativo para el fortalecimiento de pequeños productores en los mercados y la importancia de programas que los ayuden a lograrlo.

Lecciones aprendidas

  • Brindar apoyo en investigación a organizaciones que ya contaban con una importante trayectoria en incidencia política demostró tener sus ventajas. La JNC tuvo la capacidad de ‘amoldar’ el apoyo en investigación del ESFIM a las prioridades de incidencia. Por supuesto, la desventaja yace en el modesto rol del ESFIM en acelerar la modernización cualitativa de las capacidades en incidencia. De hecho, la JNC brindó apoyo y experiencia al programa e investigadores del ESFIM, tal vez más esto último que lo contrario.
  • Sin embargo, la JNC enfrentó problemas coordinando las actividades del ESFIM con otras organizaciones de la plataforma. El apoyo a COSTACH fue muy exitoso, pero para algunos resultó difícil definir términos de referencia claros. Como respuesta a esto, la JNC delegó las responsabilidades relacionadas a este apoyo a otros sectores, a la junta de CONVEAGRO en donde estas organizaciones económicas de productores fueron representadas. Sin embargo, CONVEAGRO demostró tener otras prioridades diferentes a las consultorías en apoyo a la investigación para algunos de sus miembros centrándose en las cuestiones políticas relacionadas a las elecciones presidenciales (enfoque externo). Por lo tanto, una parte del presupuesto no se gastó y se re-asignó al apoyo de actividades de sostén a las propias prioridades de incidencia de la JNC y menos relevantes para la plataforma de organizaciones económicas de productores.
  • El fortalecimiento de plataformas de organizaciones económicas de productores para la incidencia toma tiempo y requiere perseverancia. La constitución de la Federación Nacional de Cooperativas Agrarias en septiembre de 2013 surgió a partir de un proceso en el que las actividades de ESFIM durante el período 2009-2010 habían sido factores catalizadores.

Agradecimientos

El autor agradece a Lorenzo Castillo, Meike Carmen Willems y Lucila Quintana por la coordinación de actividades en Perú. Reconocimientos especiales para Cesar Zapata, Gilbert Bustamante, Augusto Sagan, Cesar Barria, Michel Dulcire y Susana Schuller, quienes dirigieron varios de los componentes de investigación.