Costa Rica

Jean-François Le Coq

En Costa Rica, la organización nacional de productores (ONP) focal para el programa ESFIM es la Coordinadora de Mujeres Campesinas – CMC. Esta organización fue fundada en 1995 como sub-comisión de la Mesa Nacional Campesina – MNC, que pasó a ser una organización autónoma en1999. La organización tiene por objetivo apoyar las iniciativas económicas y sociales de las mujeres de áreas rurales. La CMC es en la actualidad una asociación de 42 organizaciones de mujeres activas en todo el país, constituida por aproximadamente 700 mujeres involucradas en proyectos productivos.

Costa Rica se caracteriza por el buen funcionamiento democrático de sus instituciones gubernamentales. Aunque el poder del estado y las instituciones públicas todavía es importante, se ha reducido gradualmente en los últimos 20 años. Desde los años noventa, cuando Costa Rica se inclinó por políticas más liberales, la CMC así como otras organizaciones de pequeños y medianos productores se ha embarcado en una lucha política bastante difícil y compleja para defender sus intereses. En cuanto a la agricultura, el país se ha volcado principalmente hacia la promoción de exportaciones. La agricultura en pequeña escala ha recibido un apoyo mínimo por parte de las instituciones agropecuarias. Además, Costa Rica sufrió una transición económica en los 90, con el desarrollo de un sector de servicios y una reducción de la participación del sector agropecuario en el PBI a menos del 10 por ciento. Por ello, la agricultura de Costa Rica se caracteriza por la coexistencia, por un lado, de establecimientos de producción intensiva, generalmente de gran tamaño y orientados al mercado exportador, y por el otro, granjas familiares de pequeño y mediano tamaño. Los pequeños productores tienen dificultades a la hora de obtener recursos de inversión, y para llegar a los mercados con sus productos en buenas condiciones.

Leer más »

La representación de los pequeños y medianos productores ha estado fracturada desde los 90, con la creación de diversas organizaciones con diferentes líderes, orientaciones y estrategias. La calidad e intensidad del diálogo entre estas organizaciones de productores y el Ministerio de Agricultura ha fluctuado considerablemente en la última década, dependiendo de las prioridades del gobierno. Aunque se han desarrollado nuevas estrategias de diálogo, la posición de los pequeños y medianos productores ha sido tenida en cuenta sólo de manera marginal durante la última década.

Desafío para el desarrollo

El desafío que representa para los pequeños y medianos productores acceder a los mercados, ha sido identificado mediante diversas actividades. Primeramente, se realizó un congreso nacional en 2005, con representantes de organizaciones de productores de todo el país, para considerar los temas que les afectan. Luego, en 2007-2008, la Plataforma Nacional de Organizaciones Rurales (PNOR) fue consolidada dentro del marco del componente costarricense del “Proyecto regional para apoyar a las organizaciones de producción rural de América central”, implementada por CIRAD bajo la supervisión de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (URAT). Esta plataforma, denominada “Plataforma de Organizaciones Rurales y Empresariales (PoryE)”, asistió en la identificación de desafíos para el desarrollo. Se estableció una agenda de investigación para indagar sobre el tema del acceso a los mercados por parte de los pequeños productores, durante la primera fase de ESFIM, en 2009, y especialmente durante el taller que se realizó el 25 y 25 de marzo de 2009. Durante este taller, en el cual participaron representantes de organizaciones nacionales y regionales, fueron definidos los problemas y obstáculos en el acceso al mercado por parte de los pequeños productores, y se establecieron tres áreas de acción (CMC, 2009): 1) apoyo organizativo, 2) incremento de la capacidad de negociación, y 3) realización de cabildeo político.

Basándose en los resultados de este taller y teniendo en cuenta los procesos políticos actuales, en 2010 se realizó un dialogo dentro de PNOR, una plataforma abierta de organizaciones de productores de todo el país. Durante el proyecto ESFIM, los integrantes de PNOR incluían representantes de organizaciones nacionales tales como la CMC, ANAMAR (Asociación Nacional de Mujeres Agro-industrial Rurales), MNC (Mesa Nacional Campesina), JNFA (Junta Nacional de Feria), UPA Nacional (Unión de Pequeños yMedianos productores agrícolas), CORFOGA (Corporación para el fomento ganadero), y organizaciones de base tales como AFAR (Asociación de Familias Agricultoras Ramonenses) y ACOAGRO (Asociación Cotobruseña de Agricultura). En octubre de 2010, dos temas iniciales de estudio fueron identificados en el consenso de los participantes de PNOR: 1) una evaluación de la información sobre el mercado en Costa Rica; y 2) una evaluación de los límites y restricciones de acceso de los pequeños productores a los mercados internacionales. Estas dos primeras actividades de investigación fueron iniciadas a principios de 2010.

Durante la segunda fase de ESFIM (2011-2012), los objetivos de investigación fueron actualizados en el período de agosto a octubre de 2011, incorporando la evolución de las necesidades locales y los desarrollos políticos. Específicamente, se incluyeron cuatro elementos. En primer lugar, resultó evidente en las interacciones regionales a nivel de la base, que sería necesario estudiar las nuevas reglamentaciones de bromatología y su implementación en áreas rurales. Segundo, siguiendo en esto a la demanda de organizaciones locales del sur del país, se consideró la reactivación de mercados regionales. Tercero, la importancia de las Ferias del agricultor como manera para que los pequeños productores puedan acceder a los mercados, y el debate en torno al programa de gestión de JNFA que dio lugar a estudios sobre las ferias de agricultores. Por último, con una nueva oportunidad para desarrollar un proceso de cabildeo en soberanía alimentaria de forma conjunta con un parlamentario de la Asamblea Nacional, un estudio de las normas de soberanía alimentaria surgió como nuevo e importante tema de investigación.

El proceso de elección de los temas de investigación se discutió en la reunión de PNOR. Las elecciones fueron transparentes y hubo un amplio consenso entre los participantes. Los principales criterios fueron las preocupaciones de las organizaciones de base y la oportunidad de revisión de los procesos políticos.

Se asignó un coordinador al proyecto, con el fin de ayudar a priorizar las actividades de la fase II de ESFIM, las cuales estuvieron más orientadas a la difusión de información que a la realización de la investigación real. Además, los líderes y representantes de la CMC y AGRINATURA (WUR, CIRAD) adaptaron los planes y los términos de referencia de las actividades con el fin de reforzar su carácter investigativo. Una de las principales dificultades en la definición de las agendas temáticas y de investigación fue la de reducir el número de posibles actividades de investigación, ya que había muchos temas y muchos potenciales obstáculos para el proceso político.

Proceso de investigación colaborativa

La estructura de la PNOR se utilizó para supervisar todo el proceso de la fase II de ESFIM. Las reuniones regulares de la PNOR (al menos una vez por mes durante el período 2010-2012) aseguraron la difusión de información acerca de la situación actual de la política y los temas principales, los avances en los diversos temas de investigación, la preparación de los talleres y los planes futuros. La composición y la participación de la PNOR fueron relativamente estables durante todo el proceso. Mientras que algunos grupos estaban involucrados en solo algunos aspectos del proyecto, dependiendo de sus agendas y del tema, la permanencia del proceso estuvo garantizada por la participación constante y dedicada de seis miembros de organizaciones nacionales y locales.

Se identificaron un total de seis propuestas de investigación durante la fase II de ESFIM (Cuadro 7).

Durante la primera fase (2009-2010), dos propuestas de investigación reflejan los obstáculos identificados en el taller que había tenido lugar durante la primera fase de ESFIM:

  • Disponibilidad y accesibilidad de la información de mercado en Costa Rica para los pequeños productores.
  • Evaluar las barreras que impiden que los pequeños productores tengan acceso a los mercados internacionales.

Para la segunda etapa en el período 2010-2012, cuatro nuevas tareas fueron definidas, que estaban más en línea con la evolución de la agenda de políticas y la identificación de las necesidades locales:

  • Evaluar el funcionamiento de la ley de SENASA en Costa Rica: se definió como una prioridad, ya que afecta a un amplio sector de pequeños productores (criadores de ganado en todo el país). Había pruebas de que los productores tenían un entendimiento poco claro de esta nueva ley, por lo que resultaba difícil de poner en práctica y hacer cumplir.
  • Estudiar la situación de los mercados regionales y la forma de mejorarlos, con especial referencia al desarrollo de la región sur, a petición de los representantes de las organizaciones de productores del sur.
  • Evaluar el impacto de las regulaciones en las Ferias del Agricultor, que son un medio importante para que los productores tengan acceso a los mercados (como se evidencia por los resultados del primer estudio sobre información de mercado). La discusión se centró en la planificación de políticas de cinco años de la junta nacional de ferias de agricultores, así como en las demandas de los participantes locales, tales como el comité regional Heredia.
  • La soberanía alimentaria se consideró como un posible tema convocante de las diversas organizaciones de pequeños y medianos productores. Por otra parte, existía la posibilidad de una alianza con un parlamentario nacional para abordar este tema.

Lecciones aprendidas

  • El contexto político es un factor importante para los resultados del proyecto ESFIM, ya que el proceso de cabildeo durante el proyecto (especialmente en relación con la soberanía alimentaria) dependía de la posibilidad de alianza con los grupos parlamentarios. Por otra parte, el uso de productos de investigación para el proceso de incidencia fue limitado por las restricciones de tiempo. Los informes de investigación se entregaron tarde (entre mayo y agosto de 2012), lo que limitó su utilidad en el proceso de incidencia. Adaptar el material de investigación al proceso de incidencia política lleva mucho tiempo y requiere una planificación meticulosa. Por otra parte, el proceso de incidencia se puede manejar sin el desarrollo de material técnico específico. Por ejemplo, los resultados importantes en términos de incidencia en la región sur no se han obtenido con investigación de alta calidad, sino más bien con la activación de participantes importantes utilizando el capital social de un representante de los productores.
  • Diversas cuestiones tendrían que ser abordadas con el fin de fortalecer la investigación en procesos de incidencia conducida por ONPs. En primer lugar, el interés que la ONP tiene en la realización de investigaciones para la incidencia debe ser más cuidadosamente evaluada. En el caso de la CMC, aunque había un interés en las cuestiones de mercado, no había experiencia en actividades de incidencia sobre este tema. Por lo tanto, habría sido útil implementar un curso de capacitación sobre análisis de políticas públicas e incidencia. En segundo lugar, un proyecto debería analizar el funcionamiento de las distintas partes interesadas en la toma de decisiones políticas, y esto debería vincularse al desarrollo de capacidades. Por último, el tiempo disponible por parte de la ONP para participar en el programa, debe ser definido con mayor claridad.
  • No hubo evidencia de un cambio institucional preciso en las organizaciones nacionales de productores, ni de AGRINATURA ni a nivel nacional de investigación como resultado de este proyecto. Esto puede haber tenido que ver con el hecho de que había muchas partes diferentes que participaron en el programa. Los procesos políticos y de incidencia son de largo plazo y se ven afectados por muchas variables y condiciones. Los estudios técnicos son sólo un componente del proceso, y por lo general no son los factores clave que intervienen en los nuevos cambios de política. Para comprender mejor la importancia relativa de los factores técnicos y de otro tipo en proceso de políticas, podría ser interesante analizar un cambio específico en el proceso de la política con un enfoque de monitoreo y evaluación del apoyo a la incidencia, tales como el programa ESFIM.
  • El futuro de la investigación basada en evidencias en los procesos políticos de Costa Rica dependerá de los principales objetivos del futuro programa. Si el objetivo principal es la obtención de mejores resultados de investigación y de incidencia, el desafío será desarrollar una plataforma más fuerte de organizaciones nacionales de productores, que involucre a las cooperativas que tienen un mayor poder de defensa y más recursos técnicos para definir soluciones. Durante la fase final del proyecto y su correspondiente seguimiento, este problema ha sido parcialmente resuelto con la creación de la Plataforma Agroalimentaria de Productores. Sin embargo, dado que esto es muy reciente, no existe seguridad acerca de la sostenibilidad de esta plataforma. Si el objetivo es el fortalecimiento de capacidades, el principal reto será fortalecer la plataforma existente en las áreas de incidencia y de investigación. Esto puede ser difícil, ya que la investigación no es la prioridad principal de estas organizaciones. Por otra parte, deberá efectuarse un cambio en cómo son vistos los investigadores académicos; hay mucha reticencia por parte de las organizaciones nacionales de productores a la hora de contratar consultores e investigadores académicos nacionales.
  • Hay varias otras lecciones que aprender, que también podrían ser aplicadas en otros países. Una es crear confianza en la plataforma de las ONP. El factor humano también debe ser considerado. El éxito de una plataforma de organizaciones no sólo depende de los intereses de las mismas, sino también de las relaciones entre sus representantes. Por lo tanto, los miembros de la plataforma tienen que desarrollar desde el principio un nivel de confianza que les permita superar los conflictos y diferencias de opiniones en un ambiente de respeto mutuo. Esta es una de las claves para el funcionamiento sostenible. Otra clave es la selección adecuada de los miembros de la plataforma (en cuanto a motivación genuina, metas, capacidad y experiencia) y del tema a desarrollar.